페더랄리스트 페이퍼
이 책은 오늘날 독립선언문, 그리고 헌법과 더불
어 미국 정치사에 있어 가장 신성한 글로 여겨지
고 있고 미국 연방대법원이 헌법의 해석을 위해
인용하는 가장 권위 있는 주석서이다. 특히 이 책
은 미국의 정치사상과 정치 메커니즘을 이해하는
데 필독서이며 미국의 역사를 이해하는 데도 중요
한 참고자료의 하나이다.
알렉산더 해밀턴 외 지음
페더랄리스트 페이퍼 (The Fe de ra lis t Pape rs )
알렉산더 해밀턴ㆍ제임스 매디슨ㆍ존 제이 지음
▣ 저자
알렉산더 해밀턴(?~ 1804) - 서인도제도 출신의 미국 정치가. 뉴욕의 킹스칼리지(오늘날의 컬럼비아
대학)에서 수학했으며, 독립전쟁 당시 조지 워싱턴 장군의 부관으로 활약했다. 1786년, 아나폴리스 회
의가 무산되자 필라델피아 제헌회의의 소집을 제의했으며, 제헌회의에서는 강력한 중앙정부의 수립을
제안했다. 영국을 모델로 하는, 상공업 진흥을 통한 강력한 국가의 건설을 꿈꾸던 그는 워싱턴 행정부
에서 초대 재무장관을 맡았다.
제임스 매디슨(175 1~ 1836) - 버지니아 출신의 미국 정치가. 제4대 대통령(1809~1817)을 역임했다.
1771년에 뉴저지 대학(오늘날의 프린스턴 대학)을 졸업했고, 1776년부터 정계(政界)에 들어가 버지니아
의회 의원, 대륙회의 및 그 후신(後身)인 연합회의 의원 등을 지냈다. 보다 강력한 중앙정부의 수립이
필요하다고 믿게 된 그는 1787년 봄에 이미 기존의 연합을 대체할 새로운 체제를 구상했다. 그의 이
헌정개혁안은 1787년 5월, 필라델피아 회의가 개최되자마자 버지니아안(Virginia Plan) 이라는 형태로
나타났고, 이 버지니아안을 토대로 헌법이 기초되었다. 이 공로로 그는 헌법의 아버지(Father of the
Constitution) 라고 불린다.
존 제이(1745~ 1829) - 뉴욕 출신의 미국 정치가. 킹스칼리지 졸업 후 변호사가 되었다. 1778년 대륙
회의 의장으로 선출되고, 1779년 에스파냐 주재공사가 되었다. 1782년부터 대영(對英) 평화교섭 대표단
의 일원으로서 평화조약의 체결에 힘썼다. 1784～1789년 연합회의 외무장관을 지냈고, 1789～1795년
초대 연방최고재판소 장관이 되었다. 1794년 영국과의 전쟁을 피하기 위하여 대통령 워싱턴의 특사로
서 제이조약을 체결하였고, 1795년 뉴욕 주지사에 선출, 1801년 사임하고 여생을 전원에서 보냈다.
▣ S ho rt S umma ry
1789년 미합중국 헌법이 채택되기 직전 헌법 비준을 둘러싸고 각 주에서는 격렬한 논쟁이 벌어진 바,
일반적으로 이 헌법의 비준에 찬성하는 사람을 페더랄리스트(federalist), 반대하는 사람을 안티페더랄리
스트(antifederalist)라 불렀다. 미국 헌법의 제정을 위해 필라델피아 헌법제정회의에 참석한 3명의 페더
랄리스트 - 알렉산더 해밀턴, 제임스 매디슨, 존 제이- 는 1787년 10월부터 <인디펜던트 저널>을 비롯
한 뉴욕 시의 신문에 새 헌법의 의미와 필요성을 설명하는 글을 싣기 시작했으며, 그들이 1788년 8월
까지 발표한 총 85편의 글 모음집을 『페더랄리스트 페이퍼(The Federalist Papers)』라 부른다.
이 책은 오늘날 독립선언문, 그리고 헌법과 더불어 미국 정치사에 있어 가장 신성한 글로 여겨지고
있고 미국 연방대법원이 헌법의 해석을 위해 인용하는 가장 권위 있는 주석서이다. 특히 이 책은 미
국의 정치사상과 정치 메커니즘을 이해하는 데 필독서이며 미국의 역사를 이해하는 데도 중요한 참고
자료의 하나이다. 또한 이 책은 민주주의와 자유, 국가와 개인의 문제 등 현재의 정치사상을 이해하는
심오한 정치사상서이자 정교한 정치이론서이다.
▣ 차례
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서울대 권장도서 - 페더랄리스트 페이퍼
1. 서론
2. 외국의 세력과 영향으로부터의 위험
3. 미국이 분열되었을 경우의 상황
4. 주들간의 전쟁으로부터의 위험
5. 상비군과 내전
6. 내분과 반란의 방지를 위한 연맹의 유용성
7. 상업과 해군에 관한 연맹의 유용성
8. 세입에 있어서 연맹의 유용성
9. 중제의 관점에서 살펴본 연맹의 유용성
10. 국토의 넓이가 공화국에 미치는 영향
11. 주 입법부의 원칙에 관한 현 식민지 연맹의 결함과 그 사례
12. 식민지 연맹 헌법의 결함
13. 강력한 정부의 필요성
14. 상비군 창설의 반대에 대한 답변
15. 민병대에 관한 의견 1
16. 민병대에 관한 의견 2
17. 과세에 관한 논의
18. 적절한 헌법을 고안하는 데 있어서 헌법제정회의의 어려움
19. 새 헌법에 대한 반대의 모순
20. 공화정부의 원칙에 대한 새 헌법의 일치
21. 연방 정부에 부여하게 될 권한
22. 주정부에 미칠 수 있는 연방정부의 위험성
23. 연방정부와 주정부의 상호 견제
24. 삼권분립, 견제와 균형
25. 연방하원과 하원의원의 자격
26. 연방 하원의원의 임기
27. 연방 하원 대표의 비율
28. 연방 하원의 규모
29. 연방 하원의원 선거의 규제
30. 연방 상원의 구성, 상원의원의 자격, 임명, 대표의 동등성, 상원의원의 수와 임기
31. 대통령직의 구성
32. 대통령의 임명
33. 대통령과 영국의 왕 그리고 뉴욕 주지사와의 비교
34. 대통령과 행정부의 조화
35. 대통령의 임기
36. 대통령의 재선
37. 대통령의 거부권
38. 대통령의 군 통수권과 사면권
39. 대통령의 조약체결권
40. 대통령의 관리임명권
41. 사법부의 구성
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42. 법관의 책임
43. 사법부의 권한
44. 사법부에 대한 기타 사항
45. 사법부와 배심원에 의한 재판
46. 사법부에 대한 반대의견
47. 결론
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알렉산더 해밀턴ㆍ제임스 매디슨ㆍ존 제이 지음
서론
현 정부의 비효율성이 명백해진 지금, 여러분은 미합중국을 위해 새롭게 제정되는 헌법에 대해 심사
숙고해야 할 입장에 놓이게 되었다. 지금은 우리가 현재 처하고 있는 위기에 대해 결정을 내려야 할
시대로 보아야 하며 우리가 그릇된 결정을 한다면 그것은 전 인류의 불행으로 간주될 수 있을 것이
다.
새 헌법이 대면하게 될 가장 큰 장애물은 쉽게 분별할 수 있다. 주정부 하에서 자신들이 누리고 있는
권력, 수입, 그리고 직책을 위협할 수 있는 모든 변화에 저항하려는 계층의 명백한 이해관계와, 혼란
한 국정 하에서 자신들의 영역을 확대하고자 하거나, 한 정부 아래에서보다는 여러 개의 부분적 동맹
으로 쪼개진 상태에서 용이한 계급상승을 꾀하려는 부류의 왜곡된 야망이 그것이다. 그러나 이러한
장애물에도 불구하고 많은 연구를 거친 결과, 나는 시민 여러분이 새 헌법을 채택하는 것이 여러분에
게 이득이 되는 길이라는 사실을 확신하고 있다. 이 새로운 헌법이야말로 여러분의 자유, 존엄성, 그
리고 행복을 위해 가장 안전한 길이라는 것을 의심치 않는다.
외국의 세력과 영향으로부터의 위험
정부가 절대적으로 필요하다는 것보다 더 확고한 사실은 없으며 그 정부가 언제, 어떻게 설립되었는
지 상관없이 정부에 필수불가결한 권력을 위임하기 위해서 국민은 자신의 자연권 일부를 양도해야 한
다는 점 또한 부인할 수 없다. 독립한 미국이 분리되어 서로 멀리 떨어진 땅덩어리가 아닌 하나의 연
결된 비옥하고 광활한 땅이며 그 땅이 자유의 아들들의 몫이란 사실을 나는 즐겁게 여겼다. 이 나라
의 국민은 서로를 위해 존재하는 듯하다. 공동의 목적을 위해 우리는 한결같이 한 국민으로 존재해
왔다.
현명하고 자유로운 국민이 관심을 기울여야 하는 많은 문제 중 가장 우선적인 것은 자신들의 안보를
확보하는 일일 것이다. 전쟁의 정당한 원인은 대부분의 경우 주로 조약의 위반 또는 직접적인 무력행
동에 의한 것이다. 따라서 외국에 대한 국제법을 지키는 일은 미국의 평화를 위해 매우 중요하다. 그
리고 그러한 법의 준수는 열세 개의 개별 주 또는 서너 개의 독립된 동맹체제보다 단일 중앙정부에
의해 더욱 완벽하고 정확하게 시행될 것임은 분명하다. 그 이유는 가장 광범위한 인물 천거의 선택의
폭의 결과 중앙정부의 행정적, 정치적 협의와 법적 판결은 개별 주보다 더 현명하고 체계적이며 분별
력이 있게 될 것이며, 따라서 보다 만족스런 대외관계가 가능하며, 단일정부 아래에선 조약과 조약의
조항이 언제나 동일한 의미로 해석되고 동일한 방법으로 시행되기 때문이다. 단일 중앙정부가 유발시
키는 전쟁요인은 훨씬 적을 뿐만 아니라 전쟁을 우호적으로 수용하고 해결할 수 있는 능력 또한 더
많다. 중앙정부는 보다 온화하고 침착하여 위반행위를 저지른 주보다 더 현명하게 행동할 능력이 있
을 것이다.
외부세력으로부터의 위험에 대한 미국 국민의 안보는 다른 국가에게 정당한 전쟁의 원인을 제공하지
않기 위한 인내뿐만 아니라 상대방에 대한 적대행위 또는 모욕을 초래하지 않도록 상황을 확보하고
유지하는 것에도 달려 있는데, 전쟁을 억제하고 좌절시키는 환경을 조성하고 유지하기 위해서는 연맹
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과 훌륭한 중앙정부가 필요하다.
주들 간의 전쟁으로부터의 위험
외부세력으로부터의 위협보다 어쩌면 더욱더 경계해야 할 종류의 위험, 즉 여러 주들 간의 불화와 국
내 당파들의 충돌에서 유래하는 위험에 대해서도 살펴보아야 할 것이다. 우리와 가장 유사한 상황을
겪은 다른 나라에서 일어난 일을 상기해 볼 때, 분열된 상태에 있는 현재의 연맹 구성원들 간의 평화
와 온정에 대해 기대를 갖는다는 것은 한갓 환상에 불과하다.
그렇다면 주들이 분열될 경우 어떤 이유에서 서로 전쟁을 하겠느냐는 질문이 있을 수 있다. 이에 대
해 첫째, 현 연맹의 분열은 현재 비어 있는 서부지역의 넓은 영토에 대한 각 주들의 상이한 이해관계
에 따른 영토 분쟁이 있을 것이고, 이 경우 과거의 경험에서 미래를 추론해 볼 때, 칼이 불화의 심판
자가 될 가능성이 무척 높다. 둘째, 독점적 혜택을 획득하려는 노력의 일환으로 무역규정을 위반하려
는 측과 그들을 막고 물리치려는 다른 측의 노력, 즉 주들 간의 상업경쟁은 자연적으로 폭력에 이르
게 되고 이것은 보복과 전쟁을 낳게 된다. 셋째, 연맹의 공공 부채는 개별 주들 또는 동맹국들 간에
더 큰 충돌을 발생시키는 원인이 될 것이다. 진부한 표현이긴 하지만 돈 문제만큼 인간을 서로 쉽게
다투게 하는 것은 없다. 넷째, 사계약을 위반하는 법률은, 그 법률 때문에 피해를 입은 시민이 소속된
주의 권리침해로까지 발전하기 때문에 적대감을 일으키는 또 다른 원인으로서 간주될 수 있다.
결국 다음과 같은 결론을 내릴 수 있다. 만약 아메리카가 전혀 연관성을 갖고 있지 않거나 오직 공격
과 방어에 대한 단순한 동맹관계라면 확고하지 않은 동맹 때문에 점차 유럽 정치와 전쟁의 모든 파괴
적인 미궁에 말려들게 될 것이다. 그리고 분리된 주들 사이의 파괴적 투쟁으로 아메리카는 아메리카
전체의 공동의 적인 나라들의 모략과 음모에 희생이 될 가능성이 높다. 분열시켜 지배하라(Divide et
impera) 는 말이 우리를 증오하거나 두려워하는 모든 나라들의 표어일 것이다.
상비군과 내전
상비군은 필연적으로 현 아메리카 식민지 연맹의 해체에서 기인한다고 답변할 수 있다. 자주 발생하
는 전쟁과 지속되는 불안은 항시 준비태세에 있는 상비군을 조직하도록 만들 것이다. 군대의 규모는
즉각적인 방어가 가능할 만큼 커야 하고 계속되는 군사력의 필요성은 군인의 중요성을 향상시키며 이
에 비례해서 국민의 지위를 격하시킨다. 즉, 군의 위치가 국민보다 높아지게 된다.
만약 우리가 현명하게 연맹체제를 보존하게 된다면 우리는 앞으로 오랫동안 지리적으로 유리한 상황
때문에 과거 대영제국이 누렸던 것과 유사한 이점을 누릴 수 있다. 유럽은 우리와 아주 먼 거리에 있
고 우리의 가까이에 있는 유럽의 식민지들은 항상 같은 힘을 유지하지 못하기 때문에 우리에게 지속
적인 위협은 될 수 없다. 이런 입장에서 우리 안보를 위해 대규모의 군병력은 필요하지 않다. 그러나
만약 우리가 해체되고 전체가 계속 분열된 채로 있거나 두세 개의 동맹의 형태로 된다면(이렇게 될
확률이 가장 높다) 우리는 짧은 시간 내에 유럽세력의 위협을 받아 곤경에 처하게 될 것이다. 우리의
자유는 서로에 대한 경계심과 야망으로부터 우리를 방어하기 위한 수단의 희생물이 될 것이다.
상업과 해군에 관한 연맹의 유용성
상업적 면에서의 연맹의 중요성은 의견 차이가 가장 적은 주제 중 하나이며, 미국의 상업적 성격을
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특징짓는 모험정신이 이미 유럽의 여러 해상세력들 간에 불편한 심정을 야기시키고 있다는 추측을 뒷
받침해 주는 현상이 발생하고 있다. 이러한 상황에서 우리에 대한 유럽국가들의 행동에 더욱더 영향
을 줄 수 있는 수단은 연맹 해군을 설립함으로 가능해진다. 효율적인 정부 아래 연맹이 지속된다면,
머지않은 시기에 강력한 해상세력의 해군과는 경쟁할 수 없다고 해도 적어도 다투는 어느 두 나라 중
한쪽의 편을 들 경우 상당한 영향력을 제공하는 해군을 창조할 수 있는 능력은 생길 것이다. 그러나
이런 바람직한 상황의 반대가 된다면 주들간의 경쟁은 서로에 대한 견제가 되고 자연히 우리에게 준
모든 유혹적인 혜택을 놓치게 될 것이다.
해군이라는 위대한 국가적 목적을 위해 연맹은 다양한 방법으로 기여할 것이다. 모든 기관은 해군의
형성과 지원을 위해 집중되는 수단의 양과 범위에 비례하여 성장하고 번창할 것이다. 미합중국의 해
군의 성장은 전체의 자원을 제공받게 되기 때문에 단 한 부분의 지원만을 제공받는 어떤 한 주 또는
부분적인 연맹의 해군보다 설립이 훨씬 더 용이할 것이다. 인류의 명예를 옹호하고 오만한 형제들(유
럽인)에게 중용을 가르치는 일이 우리의 사명이다. 연맹은 그 일을 가능하게 해줄 것이다.
세입에 있어서 연맹의 유용성
연맹은 세입의 이익을 증진시키는 경향이 있다. 아메리카는 영국과 같은 국가처럼 국가수입의 가장
큰 부분은 관세와 소비세와 같은 간접세에 의존해야 할 것이라는 점이 확실하다. 분열된 주들이나 분
열된 연맹은 서로에 대한 경계심으로 인해 불법무역으로 인한 손실이 증가하고, 자신들의 관세를 낮
출 수밖에 없게 된다. 반면 모든 주들을 지배하는 정부가 하나뿐이라면 우리 상업의 주요 부분으로서
보호해야 할 부분은 오직 대서양 해안밖에 없게 될 것이고, 이에 따라 평범한 수준의 경계가 세입의
권리에 대한 모든 물질적 위반을 방지하는 데 충분할 것이다. 즉, 하나의 단일정부는 개별 주들 또는
부분적 연맹과는 비교할 수도 없이 훨씬 저렴한 비용으로 수입관세를 널리 확장할 수 있다. 이 나라
의 경우, 세입의 주요 부분이 상업에서 충당되지 않으면 토지에 대한 과세의 비중이 엄청나게 증가하
게 되는데, 이는 대중과 개인적 고통의 심화를 이끌어 낼 것이다.
국토의 넓이가 공화국에 미치는 영향
민주주의에서는 국민들이 직접 정부를 구성하고 운영하며 공화국에서는 국민들이 그들의 대표들과 대
리인들을 통해 정부를 구성하고 운영한다. 결과적으로 민주주의는 작은 범위에만 국한될 것이고 공화
국은 넓은 지역으로 확대될 수 있다. 공화국의 자연적 한계는 공공 업무의 수행이 필요할 때마다 대
표들이 중심지로 모일 수 있는 거리 내에 있어야 한다는 것이다. 미합중국의 한계가 이런 거리를 초
과한다고 주장될 수 있는가? 합중국의 가장 긴 쪽이 대서양 해안이며 지난 13년 동안 주 대표들은 거
의 계속 모였고 가장 먼 주에 사는 구성원들이 의회 가까이에 사는 의원들보다 출석률이 더 나빴다고
주장할 수 없다.
또한 법률을 제정하고 집행하는 권한이 모두 중앙정부에 위임되는 것이 아니라는 사실을 기억해 두어
야 한다. 새로운 발전에 의해 연맹 도처에서의 교류가 더욱 수월해질 것이기도 하다. 마지막으로 거의
모든 주들이 어떤 면에서든 국경이 되므로 연맹 전체의 보호를 위해 각자의 안보에 있어서 어느 정도
의 희생을 감수할 동기를 찾게 될 것이다. 너무 많은 애정으로 밀착된 아메리카 시민이 광대한 영토
로 인해 더 이상 같은 가족의 구성원으로 함께 살 수 없으며 더 이상 하나의 위대하고 존엄하며 번창
하는 제국의 동료 시민이 될 수 없다고 말하는 사람들의 이상한 목소리에 귀를 기울이지 말아야 한
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다.
주 입법부의 원칙에 관한 현 식민지 연맹의 결함과 그 사례
다른 면에선 서로 의견을 달리 해도, 적어도 우리 국가체제에 상당한 결함이 있으며, 다가오는 혼돈에
서 우리를 구하기 위해 어떤 조치를 취해야 할 필요가 있다는 감정에 대해선 일반적으로 의견이 일치
한다는 점을 솔직히 인정해야 한다. 현존하는 연맹의 구조에 있어 가장 크고 근본적인 결함은 공동
또는 집합적인 능력과 그들을 구성하는 개인들과 대조되는 주들 또는 정부의 입법의 원칙에 있다. 미
합중국에는 분담의 규정을 제외하고 인력과 자금을 징발할 수 있는 무한한 권한이 있다. 그러나 아메
리카의 개별 시민에게 확대되는 규정을 통해 둘 중 그 어느 것도 실행할 수 있는 권한은 없고 그 결
과, 주들 마음대로 준수하거나 무시할 수 있는 단순한 권장사항에 그치고 있다. 우리는 연맹의 권한을
정부의 유일하며 진정한 대상인 시민들에게 확장해야 한다. 우리의 경우 연맹으로부터 발생하는 모든
중요한 정책의 완전한 시행을 위해선 13개 개별 주권국의 일치된 의지가 필요하다. 실제로 예측했던
상황이 발생했고 합중국의 정책은 시행되지 않았다. 주들의 의무에 대한 불이행은 단계적으로 극단적
인 상태로 발전하여 마침내 합중국 정부의 모든 바퀴를 붙들어 정지상태에 가져다 놓았다.
식민지 연맹 헌법의 결함
현행 연맹체제에서 가장 쉽게 감지할 수 있는 결점은 연맹이 법에 대한 강제력을 전혀 가지고 있지
않다는 점이다. 둘째, 주정부들간의 상호 보증이 없어 주 헌법의 존재를 때로 위협할 수 있는 국내적
위험을 격퇴하기 위해 연맹으로부터 얻을 수 있는 도움을 단념해야 하는 상황이다. 셋째, 할당에 의해
공동 국고에 기부되는 주정부의 기금을 규제하는 원칙은 국가의 긴급사태를 위해 충분한 대책을 제공
하는 데 부적합하다. 넷째, 상업을 규제하는 권력의 결여로 인해 외국 세력과의 유익한 조약을 형성하
는 데 장애가 됐으며 주들 간의 불만을 유발하는 원인이 되었다. 다섯째, 군대소집권은 단순히 주들에
게 병력의 할당을 요구할 수 있는 권한에 불과하며 최근의 전쟁 경험을 통해서 이 제도는 적극적이고
경제적인 방위체제에 방해가 되는 것으로 밝혀졌다. 여섯째, 주들 간의 동등한 선거권으로 인해 주에
서의 다수는 아메리카 국민에 있어서는 소수가 될 수 있는 상황을 만들어 소수에게 다수에 대한 거부
권을 주는 우를 범하게 했다. 일곱째이자 현 연맹의 최고의 결점은 사법적 권한의 부재이다. 법은 그
진정한 의미와 작용을 해석하고 정의해 줄 법원이 없이는 죽어 있는 글자와 마찬가지이며, 일관성 있
는 결정을 하기 위해 그것들은 마지막 방법으로 하나의 최고 법원(조약을 체결하는 권한을 가진 정부
의 권위 아래 설립된 법원)에 맡겨져야 한다.
이만하면, 사전에 인지된 잘못된 의견을 벗어버릴 수 있는 생각이 있는 사람이라면 그에게 이 체제는
너무도 악하고 불건전하여 주요 특징과 성격을 개정하는 것이 아니라 완전히 바꾸어야 한다고 판단할
수 있음은 분명하다. 현존하는 연맹체제가 국민의 재가를 받은 적이 없다는 사실이 그것의 결점에 적
지 않게 기여했다. 아메리카 제국의 구조는 국민의 동의라는 굳건한 기초 위에 설립되어야 한다. 국가
권력이라는 물결은 모든 합법적 권한의 순수하고 고유한 샘으로부터 직접 흘러나와야 한다.
상비군 창설의 반대에 대한 답변
국가 권위의 집행이 정부의 일반적인 권력의 행사와 혼합되면 될 수록, 시민들이 정부의 권위를 그들
의 정치적 생활에서 흔히 일어나는 사건으로 대하는 데 더욱 익숙해질수록, 그 권한이 그들의 눈과
그들의 감정에 친숙해질수록, 인간 마음의 가장 예민한 심금을 울리고 가장 활발한 활력을 자극할수
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록, 그 권위가 사회의 존경, 그리고 애정을 수반할 가능성이 더욱 높아질 것이다. 즉 연방이 주의 내
부 문제까지 관여하므로 연방의 권위와 연맹을 향한 시민의 애착이 약화되기보다는 강화될 것이다.
그리고 그 역할에 대한 친밀함과 이해에 비례해서 무력이 재발될 경우가 더욱 적어질 것이다. 연방은
인류의 열정이 자연적으로 흐르는 경로와 흐름을 따라 순환하면 할수록, 충동의 폭력적이고 위험한
수단의 도움을 필요로 하지 않게 될 것이다. 어떤 경우에도 한 가지 확실한 사항은, 제안된 형태의 정
부가 이 정부에 반대하는 자들이 주장하는 일종의 동맹보다 무력 사용의 필요성을 피하는 데 훨씬 유
리할 것이라는 사실이다.
물론 중앙정부가 무력에 의존할 수밖에 없는 경우가 있을 수 있다는 사실은 부인할 수 없다. 그러나
이 경우에도 모든 가능한 경우에 주정부들은 중앙정부의 공공 자유의 침해에 대해 완전한 안전책을
가질 것이라는 사실은 우리의 정치체제에서 안전하게 인정될 수 있다. 미국의 거대함은 추가적인 안
전장치가 된다. 우리는 외세의 공격에 있어서 이러한 이점을 이미 경험했다. 그것은 중앙정부의 야심
적인 지도자들의 모험에 대해서도 정확히 같은 효과를 가질 것이다. 군사력의 크기는 어떤 경우에서
나, 한 나라의 자원에 의해 조정되어야 한다는 사실을 기억해야 한다. 앞으로 오랜 기간 동안 대규모
군대를 유지하는 것은 불가능할 것이며 이런 일을 가능하게 해주는 수단이 증가함에 따라, 사회의 인
구와 자연적인 세력도 비례적으로 증가할 것이다.
과세에 관한 논의
미합중국이 사용하기 위한 세금을 제정하는 법률은 그 성격상 최고가 되며, 법적으로 반대되거나 통
제될 수 없지만, 주의 권한에 의해 부과된 세금을 폐기하거나 징수를 막기 위한(수출품과 수입품에 대
한 세금을 제외하고) 법률은 나라의 최고 법률이라기보다는, 헌법이 인정하지 않은 권력의 침해이다.
같은 대상에 대한 세금의 부적절한 누적 때문에 징수가 어려워지거나 불확실하게 되는 것은 어느 한
쪽의 권력의 우월성이나 결함에서 발생하는 것이 아니라 어느 한쪽의 권력의 무분별한 행사에게 발생
하는 공통적인 폐해가 될 것이다. 제안된 헌법 아래 개별 주들이, 수입품과 수출품에 대한 관세를 제
외하고 모든 종류의 과세를 통해 그들이 필요한 만큼의 세입을 조성할 수 있는 독립적이고 통제될 수
없는 권한을 유지한다는 사실은 명확하다. 이것은 지역사회 자원의 가장 큰 부분을 주들에게 개방된
채로 남겨두는 것을 의미한다.
과세 조항에서 공동 관할권은 이 부류의 권한에 있어서, 주의 권한을 연방의 권한에 완전히 종속시키
는 것에 대한 유일한 대안이다. 세입의 대상을 구별하는 것은 개별 주정부의 권한에 대한 연방 이익
의 엄청난 희생을 초래했을 것이다. 헌법제정회의는 공동 관할권이 그러한 종속보다는 낫다고 생각했
고, 그것은 적어도 연방정부의 불명확한 헌법적 권한을 자신의 필요에 대한 공급을 위해 주정부의 적
절하고 독립적인 권한과 조화시키는 장점을 지닌 것이 분명하다.
공화정부의 원칙에 대한 새 헌법의 일치
공화적 형태의 두드러진 특성은 무엇인가? 공화국이란 직접 혹은 간접으로 그것의 모든 권력을 국민
의 다수로부터 얻으며, 제한된 기간 동안 기쁨에서 우러나온 선한 행동으로 공직을 수행하는 사람들
에 의해 통치되는 정부라고 규정할 수 있을 것이다. 헌법제정회의가 구상한 헌법을 여기서 정한 기준
과 비교해 보면 우리는 즉시 그것이 그 기준에 가장 엄격한 의미에서 준거함을 알 수 있다. 하원은
국민에 의해 직접적으로, 상원과 대통령은 국민으로부터 간접적인 방식으로 선출되며, 새 헌법에 의하
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면 연방의 다른 모든 관리들과 함께 심지어 판사들도 국민들 자신에 의해 선출되게 된다. 관리들의
임기 또한 공화적 기준과 주 헌법들에 따르고 있다. 제안된 체제의 공화적 성격을 증명하기 위해 더
이상의 증거가 필요하다고 한다면 가장 결정적인 것은 연방정부와 주정부들이 모두 귀족의 칭호를 절
대 금하고 있다는 것과 각 주정부에 대해 공화적 형태를 명시적으로 보장하고 있다는 것일 것이다.
제안된 헌법은 엄격한 의미에서 단일정부적인 헌법도 연맹적인 헌법도 아니며 그 둘의 복합이라고 할
수 있다.
헌법제정회의가 그들의 권한을 남용했다는 비난은 반대자들이 별로 언급하지 않은 한 가지 사항을 제
외하고는 아무런 근거가 없는 것이다. 만일 그들이 권한을 초과했다면 그들은 국가의 충실한 공복으
로서 그들이 처한 상황에서 자유를 위하여 그렇게 한 것이며 그럴 필요가 있었다고 정당화된다. 마지
막으로 그들이 헌법을 제안함에 있어 그들의 권한과 의무를 모두 위반하였다고 하더라도 만일 그것이
미국인의 이상과 행복을 달성하기 위한 것이었다면 이는 묵과되어야 한다.
주정부에 미칠 수 있는 연방정부의 위험성
연방정부에 양도된 권력의 어느 하나도 무의미하거나 부당하지 않다는 사실에 입각하여, 이제 우리가
고려해야 할 다음 문제는 그 권력이 주에 남겨진 권력의 일부에 위험한 요소로 작용할 것인지에 관해
서 검토하는 것이다. 제안된 헌법에 의해서 연방정부에 위임된 권력은 극히 그 수가 적으며 제한되어
있다. 주정부에 남게 되는 권력은 많으면서 무제한적이다. 연방 정부의 권력은 원칙적으로 대외적인
목적에 사용되는데, 가령 전쟁이나 평화와 협상, 대외무역과 같은 것이며 세금징수의 권한이 대체로
이들과 연결되어 있다. 주들이 가지는 권력은 생명, 자유, 주민의 재산, 질서, 개선 등 주의 번영에 관
계되는 모든 일상적인 대상에 미칠 것이다.
삼권분립, 견제와 균형
몽테스키외의 사상에서 다음과 같은 명백한 추론을 얻어낼 수 있다. 입법권과 행정권이 동일인, 또는
행정관들에게 집결되는 경우 또는 사법권이 입법권과 행정권으로부터 분리되지 않는 경우, 자유는 존
재하지 않는다. 여기에서 그는 입법, 행정, 사법부가 서로 다른 부문의 행위에 있어 부분적인 역할을
하지 않아야 된다거나 또는 다른 부문의 행위를 통제할 수 없다는 것을 의미하지는 않았다. 그가 의
도하는 바는 다름아니라 한 부의 모든 권력이 다른 부의 모든 권력을 소유하고 있는 동일 세력에 의
해 행사될 때, 자유 헌법의 기본 원칙은 파괴된다는 것이다.
헌법의 규정에 따라 설립된 여러 부문들 간의 권력분립을 실질적으로 유지하기 위해 어떤 방법에 의
존해야 하는가? 표면상의 규정들만으로는 불충분하므로 정부를 구성하는 여러 부문이 그들의 상호관
계에 의해 서로를 적절한 위치에서 벗어나지 못하도록 정부의 내적 구조를 설계함으로써 그 결함을
보완하여야 한다는 것이 여기에 대한 유일한 대답이다. 이를 위해 우선 첫째, 각 부문의 구성원들이
다른 부문의 구성원을 임명하는 데 가능한 한 영향력을 행사할 수 없도록 구성되어야 한다. 둘째, 각
부문의 구성원들은 그들의 직위에 대한 보수에 있어서 가능한 한 다른 부문에 의존해서는 안 된다는
것 또한 명백하다. 그러나 한 부문에 여러 권력들이 점점 집중되는 것을 방지하는 가장 확실한 방법
은 각 부문을 관장하는 수반들에게 다른 부문의 권리침해를 저지할 수 있는 필수적인 헌법적 수단과
개인적 동기를 부여하는 것이다.
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미합중국이라는 광대한 공화국 내에서는 그리고 그것이 포함하는 매우 다양한 이해관계, 당파, 분파
사이에서는 전체 사회 내에서의 정의와 보편적 선의 원칙에 의한 것 이외에는 다수의 연합이 나타나
기 어려울 것이다. 따라서 소수는 다수 당파의 의지로부터 덜 위험하게 되고, 다수에 종속되지 않는
의지, 다시 말하면 사회 자체와 무관한 의지를 정부가 가짐으로써 소수를 보호한다는 구실도 줄어들
게 될 것이다. 그간의 반대의견에도 불구하고 중요하며 또 그만큼 확실한 것은 사회가, 만일 그것이
실행 가능한 범위 내에 있다면, 크면 클수록 자치는 더 가능해 진다는 것이다. 그리고 공화주의 명분
을 위해서는 다행스럽게도 통치의 실행 가능한 범위는 연방원칙의 현명한 수정과 혼합에 의해 매우
넓은 범위까지 확산될 수 있다는 것이다.
연방 하원과 하원의원의 자격
연방의회 선거인의 자격은 주의회의 선거인 자격과 동일하다. 피선거인의 자격은 각 주의 헌법에 그
다지 자세하게 정의되지 않았을 뿐더러 단일화하기 쉽기 때문에 헌법제정회의는 이를 매우 적절히 법
률화 할 수 있었다. 미합중국의 대표(하원의원)는 25세 이상으로 미국 국민이 된 지 7년이 지나야 하
며 선거 당시 그가 대표하는 주의 주민이어야 하고 재임기간 동안 미국의 여하한 공직도 가질 수 없
다. 이러한 합리적인 제한 하에서 연방정부의 하원의 문은 미국 태생인 자, 귀화한 자, 노소ㆍ빈부ㆍ
직업이나 종교에 관계없이 모든 사람들에게 열려 있다.
또한 여러 점들을 모두 고려할 때 우리는 격년제 선거가 국민의 자유를 안전하게 유지하는 것뿐 아니
라 공공의 문제를 해결하는 데에도 유용하다는 것을 확신할 수 있다.
연방 하원의 규모
의회의 권한제한과 주 입법부의 통제라는 명분에서 공공의 안정에 필요한 것보다 적은 횟수의 선거를
정당화했던 것과 같은 이유로 의회의 구성원 수도 그들이 입법의 전권을 가지거나 여타의 입법기구들
처럼 일상적인 제한만을 받는 경우보다 적을 필요가 있다. 이에 대해 제기되는 첫 번째 문제점은 의
원 수가 적다는 것이 공공의 자유에 위험한가 하는 것이다. 몇 년 동안 65명이, 그리고 몇 년이 지나
서는 1, 2백 명이 될 의원들이 제한되고 잘 수호된 합중국의 입법권에 대한 안전한 수탁자가 될 것인
가? 현재 우리 앞에 놓인 상황으로 판단하건대, 나는 미국의 자유가 연방 헌법이 제시한 의원 수로
인해 불안하게 되지는 않을 것이라고 단언한다.
두 번째로 지적되고 있는 하원의 문제점은 선거구민들의 이익을 파악하기에 그 수가 너무 적다는 것
이다. 하원의원이 그의 선거구민의 이익과 그들이 처한 상황에 정통해야 한다는 것은 타당하고 중요
한 원칙이다. 그러나 이 원칙을 그의 권위와 이익이 연관된 환경 및 이해의 범주를 넘어서 적용하는
것은 무리이다. 어떠한 권위를 행사하는 데 요구되는 정보의 내용을 결정함에 있어서 중요한 것은 그
권위의 한계 내에 있는 대상(상업과 과세, 그리고 민병대)에 관심을 집중하는 것이다. 또한 헌법제정회
의는 인구가 증가하면 의회의 규모도 적절히 커지도록 구상하였다. 영국의 경험에서 볼 때, 주민 3만
명당 한 명의 대표가 그에게 맡겨진 주민의 이익에 대한 안전하고 유능한 수호자가 될 수 있다는 것
은 확실하다.
하원의 문제점으로 지적되고 있는 세 번째의 것은 대중과 가장 공감하지 않고 권력확대를 위해 다수
의 희생을 목표로 할 수 있는 계층에서 대표가 선출될 수 있다는 것이다. 모든 정치체제의 목표는 우
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선 그 사회의 공익이 무엇인가를 판단할 최고의 지혜와 그러한 공익을 추구하는 최고의 덕성을 지닌
사람들을 지도자로 확보하는 것이거나 확보해야 하는 것이다.
의무, 감사, 이해, 그리고 포부를 통해 하원의원들은 국민 대중에 충실하게 되며, 그들과 공감할 수 있
게 된다. 이러한 것들 전부로도 인간의 변덕과 사악함을 통제하기에는 불충분하다고 말할 수 있겠지
만 이것들은 정부가 인정하고 인간이 신중하게 고안해 낼 수 있는 최선의 것이다. 그것들은 또한 공
화정부가 국민의 자유와 행복을 위해 제시한 진정하고도 특징적인 수단이며 합중국의 모든 주정부가
중요한 목적을 달성하기 위해 의존하는 수단과 동일한 것이다.
연방 하원의원 선거의 규제
모든 정부는 자체를 보존하기 위한 방법을 그 안에 가지고 있어야 한다는 평범한 주장의 증거에 의해
헌법 제1조 1항 4절에는 입법부에 입법부 자체의 구성원의 선출에 대해 규제할 수 있는 권한을 주는
조항이 있다. 중앙정부의 선거를 규제하는 독점적인 권한을 주 입법부에 주는 것은 분명히 연방의 존
립을 전적으로 주 입법부의 손에 맡기게 될 것이다. 그들은 언제라도 연방의 일을 처리할 사람의 선
택을 소홀히 함으로써 연방을 없애 버릴 수 있다.
중앙정부를 구성하는 요소들의 상이함과 그리고 더 나아가 정부의 여러 부처 내에서 그러한 요소들이
실행되는 방식에 있어서의 상이함은 선거에 있어서 어떠한 부분적인 음모의 제휴에도 커다란 장애물
이 된다. 하원은 국민에 의해 직접 선출되고, 상원은 주 입법부에 의해, 다시 대통령은 국민에 의해
선출된 선거인단에 의해 뽑히게 된다는 사실로 인해 어떤 특정 선거인 계층에 특례를 부여함으로써
다른 부처와 접합시키기 위한 공동의 이해 관심사가 성립될 가능성은 적다.
정기적으로 치러지는 연방 하원의원 선거는 육체 안에 같은 정신이 영속하는 것을 방지하는 것과 당
파라는 병의 치료로서 공공 복지에 매우 중요한 것이라는 것을 경험으로 알 수 있다. 선거가 비정기
적으로 치러지면 한 번에 하나의 체계로 융화하거나 혁신이 일어날 수도 없게 될 것이다. 어떤 그릇
된 정신이 의회 내에 유행하게 된다 하더라도 그 정신은 새로운 구성원이 계속 나타남에 따라 소멸하
게 될 것이다. 선거시기의 정기성은 상원이 정기적으로 교체되기 위해서는 필수불가결한 사항이며 그
로인해 해마다 정해진 기간에 입법부의 소집이 용이하게 된다.
연방 상원의 구성, 상원의원의 자격, 임명, 대표의 동등성, 상원의원의 수와 임기
상원의원은 최소한 30세 이상이며 시민권을 가진 지 9년 이상이 지난 자여야 하는데 이것은 상원의원
에게 보다 많은 지식과 높은 인격을 요구하며 동시에 그런 인격을 갖출 수 있는 충분한 시간을 요하
는 것이다. 각 주에 동등한 투표수를 부여한다는 것은 곧 개별 주에 속하는 주권의 일부에 대한 헌법
적 인정이며 잔여의 주권을 보존하는 수단이 될 것이다. 동등성은 큰 주와 마찬가지로 작은 주에게도
충족되어야 한다.
이제까지의 모든 생각을 정리해 보거나 역사를 돌이켜 볼 때 상원이 없는 어떤 공화국도 오랫동안 지
속되지 못했다. 입법의 권한이 한 기구의 손에 송두리째 맡겨지는 것은 분리되고 각기 다른 기구들의
동의가 요구되는 것보다 위험하다는 것은 명백하다. 연방 상원 자체의 힘만으로 점진적인 강탈에 의
해 독립적이고 귀족적인 집합체로 발전할 가능성은 전혀 없으며, 설사 인간의 예지능력으로는 감지할
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수 없는 원인에 의해 그렇게 되었다 할지라도 시민의 편에 있는 하원이 언제라도 헌법을 원래의 상태
와 원칙으로 복귀시킬 수 있다. 상원의 헌법적인 권위라도 시민이 직접 선출한 대표에 대항하여 살아
남을 수는 없으며 오직 시민 전체가 지지하고 애정을 갖고 있는 계몽적인 정책과 대중의 선에 부합하
는 헌법만이 그 명맥을 유지할 수 있다.
연방 상원의 탄핵 법원으로서의 역할
헌법제정회의의 계획에서 행정부에 관련된 면에서는 관료의 임명에 참여하는 것과 사법부에 관련된
면에서는 탄핵에 대한 재판소의 역할을 한다는 권한을 상원에 부여했다. 헌법제정회의에서는 상원이
엄중한 중립성을 지킨다는 중요한 믿음과 가장 잘 부합한다고 판단한 것 같다. 탄핵법정은 반드시 신
중함을 지녀야 하며 그 신중함은 사회의 가장 믿을 수 있고 가장 뚜렷한 특성을 명예스럽게 하거나
불명예스럽게 하는 것이기 때문에 소수의 사람들의 편에 서는 것을 방지한다. 이렇게 볼 때 대법원이
탄핵을 관장하는 법원으로서 상원을 대체하기에 부적합하다는 결론을 얻을 수 있을 것이다. 또한 탄
핵을 결정하여 내린 벌이 범죄자에 대한 응징을 완전히 종결지었다고는 보기 어렵다는 이유, 즉 자신
의 조국의 존경, 신뢰, 명예, 그리고 보수로부터 영원히 추방된 후에도 범죄자는 일반적인 법의 기소
와 처벌을 받을 수 있다는 점도 이같은 결론을 뒷받침해 주고 있다.
대통령의 임명
미합중국의 최고 통수권자의 임명방법은 유일하게 혹독한 비난을 받지 않고, 오히려 헌법의 반대자들
로부터 조금이라도 인정을 받은 유일한 부분이다. 헌법회의는 대통령의 임명을 사전에 매수될지도 모
르는 기존의 기구에 맡기지 않고 단지 대통령을 임명한다는 목적 한 가지만을 위해 선택된 미국 시민
(선거인)에게 그 임무를 맡기는 것이다. 그리고 헌법회의는 업무의 성격으로 보아 대통령에게 너무 헌
신적인 사람들의 자격을 이 임무에서 배제하였다. 상원이나 하원 또는 미합중국 정부에서 어떤 신임
이나 이득을 보고 있는 사람들은 선거인이 될 수 없다.
각 주는 그 주의 중앙정부 상원과 하원의원 수와 동일한 수의 선거인을 선발하여 그들이 그 주 안에
모여 적당한 사람을 대통령으로 선출하도록 한다. 그러므로 그들이 행한 투표는 중앙정부의 의석에
옮겨져 가장 많은 표를 획득한 사람이 대통령이 되는 것이다. 그러나 한 후보자에게 대다수의 표가
집중되지 않을 경우가 발생할 수도 있다. 그런 경우에는 하원은 가장 많은 표를 획득한 순서로 다섯
후보를 선발하여 그 중 그들이 판단하기에 가장 대통령의 관직에 자격이 있다고 생각되는 후보를 선
택한다.
대통령과 영국의 왕, 그리고 뉴욕 주지사와의 비교
조약에 관한 조항에서의 대통령의 권한을 제외하고는 대통령이 뉴욕 주 주지사의 권한보다 전체적으
로 권한을 많이 혹은 적게 갖고 있는가를 결정하기란 어려운 듯이 보인다. 그리고 대통령과 영국 왕
을 권한의 크기에서 대등하게 보려고 했던 것에는 어떤 가식도 없음은 더욱 명백하다.
미합중국의 대통령은 4년마다 국민에 의해 선출된다. 영국의 왕은 영원하며 세습적인 군주이다. 대통
령은 개인적으로 처벌을 받거나 불명예를 당할 수 있으나 왕은 신성하며 불가침한 존재이다. 대통령
은 입법부의 법안을 제한적으로 거부할 수 있으나, 왕은 절대적인 거부권을 갖는다. 대통령은 합중국
육ㆍ해군의 총사령관의 권한을 갖고 있지만, 왕은 그 권한 위에 전쟁을 선포할 권리, 자신의 권위로
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함대와 군대를 증가하고 규제할 권한을 갖고 있다. 대통령은 조약을 체결할 때 입법부와 협조해야 하
지만, 왕은 조약을 체결하는 권한의 유일한 소유자이다. 대통령은 관리임명에 대해 공동의 권한을 갖
고 있지만, 왕은 단독적으로 모든 임명권을 갖고 있다. 대통령은 누군가에게 어떠한 특권도 수여할 수
없지만, 왕은 외국인을 자국의 시민으로 만들 수 있고 평민을 귀족으로 만들 수도 있다. 대통령은 국
가의 통상이나 통화와 관련하여 어떠한 규제도 지시할 수 없으나 왕은 여러 면에서 통상의 중재자가
되며, 시장을 열 수도 있으며, 도량형을 규제할 수 있고, 일정기간 동안 통상을 금지할 수도 있으며,
화폐를 주조할 수도 있고, 또한 외국 통화의 통용을 허가하거나 금지할 수도 있다. 대통령은 조금도
종교적인 면에서는 권한이 없으나 왕은 국민교회의 최고 수장이며 지도자인 것이다.
대통령과 행정부의 조화
대통령의 힘은 외세에 대항하여 우리 사회를 지키는 데 필수적이며, 확고하게 법을 수행하는 데 꼭
필요하며, 정의를 가로막는 변칙적이고 고압적인 것들의 단합에 맞서 재산을 지켜주며, 사악한 야망,
정치적 파벌 그리고 무질서의 음모와 공격에 대항하여 자유를 수호해 준다. 강력한 대통령의 요소는
첫째는 단일성이며, 둘째는 임기, 셋째는 대통령을 지원해 주는 충분한 규정, 넷째는 유능한 힘이다.
다수의 행정관 밑에서 우리가 안전을 찾을 수 없다는 것은 조금만 생각해 보아도 알 수 있다. 다수란
조화를 어렵게 만들며, 안전보다는 위험을 초래하기 쉽다. 각 개인들의 합해진 신용과 영향은 개인이
각자 갖고 있는 신용과 영향보다 자유에게는 더 위험한 존재가 된다. 그러므로 소수의 사람들에게 권
력이 주어져 교활한 지도자에 의해 공동의 목적을 위하여 각자의 이해관계와 의견이 결합되는 것은
오히려 권력의 남용이 되기 쉬우며, 그렇게 되어 권력이 한 사람의 손에 주어지게 되면 그는 혼자 있
게 된 상황에서 더욱더 감시받고 쉽게 의심을 받게 되어 큰 세력을 통합할 수 없을 것이다.
대통령의 임기
공화정부의 원칙은 사회의 관리를 위임받은 사람들이 사회를 신중한 분별력에 의해 다스려야 하는 것
이지 어떤 갑작스러운 열정에 대한 무조건의 순종이나, 자신들의 이해관계를 위해 사람들의 편견에
알랑거리는 자들의 교묘한 술책에 말린 일시적인 충동을 요구하는 것은 아니다.
4년 혹은 다른 제한된 임명기간이 제안된 목적에 완전히 부합할 수는 없다. 그러나 제한된 임기가 정
부의 성격과 기질에 어느 정도는 실질적인 영향을 끼친다는 것은 확실하다. 임기의 시작과 끝 사이에
는 항상 상당한 간격이 있게 마련이며, 그동안 자신이 사회가 타당하다고 인정할 만한 법안을 제안할
충분한 시간이 있다는 것을 확신할 수 있기도 하다. 한편으로 4년 동안의 임기는 어느 정도는 행정부
의 안정성을 획득하는 데 중요한 역할을 할 수 있으며, 다른 한편으로는 공공의 자유에 어떠한 장애
도 되지 않을 것이다.
대통령의 재선
대통령의 재선은 첫 번째, 대통령으로 하여금 자신의 의도와 결정을 잘 수행할 수 있게 하며, 사회의
구성원들에게는 그 사람의 의도와 성향을 파악할 수 있는 충분한 시간을 갖게 해준다. 두 번째, 사람
들이 그의 지도력을 인정할 이유를 발견했을 때 그의 재능과 덕을 계속해서 활용할 수 있도록 그를
계속해서 관직에 있을 수 있게 하며, 행정업무의 현명한 운영으로 정부에 계속성을 가져오는 이점을
준다.
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대통령을 일정기간 동안만 관직에 허용하고 그 후에는 일정기간 동안 혹은 영원히 그를 그 직책에서
배제한다는 사실은 매우 잘못된 것이다. 이러한 배제는 좋은 정책의 동기를 감소시키고, 공금횡령이나
탈취의 유혹을 받으며, 경험이 많은 대통령의 이점을 사회가 충실히 살리지 못하게 하고, 위기가 발생
했을 때 공익과 안전에 많은 도움이 될 수 있는 사람들을 배제한다는 것이며, 행정의 안정성을 헌법
으로 금지한다는 나쁜 영향을 일으킨다.
대통령의 거부권
새 헌법에 의하면 미합중국의 대통령은 그 직무 수행에 대한 대가로 정기적으로 보수를 받으며, 그
보수는 임기 중에 인상 또는 인하되지 아니한다. 대통령은 그 임기 중에 합중국 또는 어느 주로부터
그 밖의 어떠한 보수도 받지 못한다 고 되어 있다. 입법부는 대통령이 필요로 하는 것에 영향을 미쳐
그의 힘을 약화시키거나 탐욕을 불러일으켜 성실성을 타락시킬 수 없다.
미합중국의 대통령에게는 입법부 양원의 법령이나 결의를 거부할 수 있는 권한, 즉 거부된 법안이 후
에 상ㆍ하원 의원의 2/3 이상의 찬성에 의해 비준되는 경우를 제외하고, 모든 법안을 거부해 입법되는
것을 막을 수 있는 권한이 부여된다. 이러한 거부권은 대통령을 막아주는 방패 역할을 할 뿐만 아니
라 부적절한 법률의 제정을 제지하는 보호막의 역할을 한다. 이 권한은 입법부를 제재하는 유익한 힘
이며 사회를 파벌과 경거망동에서 보호해 주며, 대다수에게 영향을 줄 수 있는 공익에 해로운 충동으
로부터 보호해 준다. 동시에 행정부에게 절대적이 아닌 제한적인 거부권을 제안함으로써 행정부의 수
반에게 부여된 권한을 유용하게 하면서 동시에 그 권한의 상당 부분을 입법부에 의존하도록 하였다.
대통령직에 대한 결론
우리는 이제까지 행정부가 갖고 있는 권한의 구조에 대해 살펴보았는데, 나는 공화주의의 원칙이 허
락하는 한 행정부는 강력한 힘이 필요하다고 역설하였다. 이제 남은 질문이 바로 이것이다. 즉 공화주
의적인 의미에 있어서 행정부의 힘과 안전, 그리고 시민에 대한 적절한 의존과 적절한 책임감을 어떻
게 결합할 것인가? 이 질문에 대한 대답은 행정부의 다른 특징을 생각해 보면 알 수 있을 것이며, 4
년마다 대통령이 시민에 의해 직접 선출된다는 사실에서 만족스럽게 추론할 수 있을 것이다. 또한 대
통령은 탄핵, 심판, 면직될 수 있으며, 일반적인 법의 절차를 통해 생명과 재산을 몰수당할 수 있다는
사실로도 추론할 수 있다. 그러나 이런 예방책도 물론 대단한 것이지만, 헌법제정회의는 이런 예방책
외에도 공공의 안전을 위한 다른 방편을 마련해 놓고 있다. 행정권의 남용으로 인해 실제로 위험이
감지될 경우에는 미합중국의 대통령은 입법부의 양원 중 한 원의 통제 하에 있게 된다. 계몽적이며
합리적인 사람들에 의한 이런 조치 외에 더 이상 무엇이 필요할 것인가?
사법부의 구성
사법부를 구성하는 방법은 여러 대상을 포괄한다. 첫째 판사를 임명하는 방법, 둘째 판사의 임기, 셋
째 각기 다른 법원 사이의 사법권의 분할과 상호간의 관계. 판사를 임명하는 방법에 관해서는 미합중
국의 다른 관리를 임명하는 방법과 동일하며, 모든 판사는 적법행위중 그 직을 보유하게 되어 있다.
공정한 법원에 필수적인, 헌법과 개인권의 단호한, 그리고 한결같은 고수는 일시적으로 재직하는 법관
으로부터는 기대할 수 없는 일이다. 법관의 일시적인 임명은 어떤 방식이든지 법관의 독립이라는 중
요한 요소에는 치명적인 사항이다. 만약 법관임명권이 행정부나 입법부에게 위임될 경우에는 임명권
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을 갖고 있는 부서에 대한 부적절한 순종의 위험이 있으며, 두 부서 모두에게 임명권이 주어진다면
한 부서가 불만에 빠질 위험이 있고, 만약 시민이나 시민에 의해 선출된 사람에게 직접 임명권을 부
여한다면 대중적인 인기에 영합하려는 경향이 만연할 것이고 헌법과 법률만이 중요하다고 생각하게
될 것이다.
법관의 독립은 헌법의 보호와 함께 사람들 사이에서 퍼지는 모든 복잡한 나쁜 영향(때로는 정부 내에
위험한 혁신을 일으키는 동기가 되기도 하며, 소수의 정당에게는 심각한 위협이 되기도 하는)으로부터
개인의 권리를 보호하는 데 필수적인 요소이다.
법관의 책임
종신임기 다음으로 법관의 독립을 위해 필요한 것은 법관을 지원해 주는 법률조항이다. 그래서 헌법
제정회의의 계획도 미합중국의 법관은 그 직무에 대하여 정기적인 보수를 받으며, 그 보수는 재임중
에 감액되지 아니한다 라는 조항을 두었다. 이러한 법관을 지원해 주는 조항은 신중함과 효율성을 갖
춘 것이며, 법관의 영구적인 재직기간과 더불어 법관이 자신의 판결을 독립적으로 내릴 수 있는 여지
를 제공해 주는 것이다.
법관의 책임에 관한 경계는 탄핵에 관한 조항에서 잘 나타나 있다. 법관은 잘못된 행위로 인해 하원
에 의해 탄핵받을 수 있으며, 상원은 탄핵심판을 주관한다. 그리고 만약 유죄판결을 받으면, 관직에서
면직되고 다른 공직에 취임, 재직하는 자격을 박탈당한다. 이 조항만이 사법부의 독립을 나타내는 유
일한 것이며, 헌법에서 법관에 대해 언급하고 있는 유일한 조항이다.
사법부의 권한
미합중국의 사법권은 첫째, 미합중국의 모든 법률에 의해 일어난 모든 사건과 헌법과 법의 공정함을
추구하는 모든 분쟁, 둘째, 미합중국의 조항에 명백히 포함된 조항의 집행과 관련된 모든 분쟁, 셋째,
합중국이 일방 당사자가 되는 분쟁, 넷째, 미합중국과 외국 사이의 분쟁과 주들 사이의 분쟁 모두를
포함하는 연방의 평화와 관련된 모든 분쟁, 다섯째, 공해상의 문제 및 해상관할에 관한 모든 사건, 그
리고 마지막으로 주의 법정이 불공평하고 편견이 있을 수 있는 모든 분쟁에 적용된다.
또한 헌법에 의하면, 사법권은 본 헌법은 합중국 법률과 그리고 합중국의 권한에 의하여 체결되었거
나 체결된 조약으로 인하여 발생하는 모든 보통법상 및 형평법상의 사건, 대사와 그 밖의 외교사절
및 영사에 관한 모든 사건, 해사재판 및 해상관할에 관한 모든 사건, 합중국이 일방 당사자가 되는 분
쟁, 2개 주 이상의 주 사이에 발생하는 분쟁(어느 주와 타주민간의 분쟁), 상이한 주의 시민들간의 분
쟁, 타주로부터 부여된 토지에 대한 권리에 관하여 발생하는 같은 주내의 시민간의 분쟁, 그리고 어떤
주나 그 주의 시민과 외국(외국시민)과의 사이에 발생하는 분쟁에 미친다 라고 되어 있다.
사법부의 권한은 명백하게 연방 법원의 재판이 필요한 사건에 제한되며, 대법원이 관할하는 사건의
범위는 적고, 대부분의 경우는 하급법원에서 관장한다. 또한 대법원은 적절한 예외와 규제 하에 사
실규명과 법률적용 모두에 대한 항소재판권을 소유하게 될 것이며, 이 항소재판권은 어떤 경우에도
배심에 의한 재판을 폐지할 수 없다. 그리고 의회의 일반적인 성실성과 신중함에 의해 제안된 사법
권의 확립은 어떤 불편도 없이 우리에게 확고한 이득을 약속할 것이다.
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서울대 권장도서 - 페더랄리스트 페이퍼
결론
현재 고려중인 계획을 채택함으로써 공화정부에 보장되는 추가적인 자유와 번영은 연방의 보존에 의
한 지방의 파벌과 폭동에 대한 억제, 그리고 개별 주에서 지도자들이나 지지자들로부터 신망과 영향
력을 얻어 폭군으로 변할 수 있는 영향력 있는 개인의 야심에 대한 규제, 식민지 연맹의 해체로 인해
초래되고 용이해질 수 있는 외국의 음모방지, 연맹이 해체된 상황에서 주들 간의 전쟁으로부터 기인
될 수 있는 군사기구 확장의 금지, 모든 주에 대한 공화주의 형태의 정부의 보장, 귀족 칭호의 절대적
인 금지, 번영과 신뢰의 근거를 해치고 모든 시민에게 상호 불신을 심거나 혹은 도덕을 실추시키는
주정부의 행동에 대한 경계 등이다.
제안된 연방 체계를 여러분이 채택하도록 권고한 이 논쟁에 내가 전적으로 자신을 가지고 있다는 것
을 숨기지 않겠으며, 계획에 대한 반대에서 아무런 설득력을 찾을 수 없다는 것도 숨기지 않겠다. 이
체계는 우리의 정치적 상황, 성격, 그리고 의견이 인정할 가장 좋은 체제이며, 어떤 혁명이 만들어낸
체제보다 월등하다고 믿는다.
중앙정부가 없는 국가란 내가 보기에 끔찍하다. 평화로운 시기에 전체 시민의 자발적인 동의에 의해
헌법을 확립하는 것은 경이로운 일이며, 그런 일이 완성되기를 나는 전율하는 열망으로 기대하고 있
다. 이렇게 어려운 사업에서 13개 주 중에서 7개 주가 그랬듯이, 지금 우리가 쥐고 있는 것을 과감히
놓아 버리는 것과 무척이나 많은 문제를 겪고 난 지금 우리의 행로를 다시 시작하는 것이 무엇보다도
현명하다고 나는 생각한다.
서울대 권장도서 - 페더랄리스트 페이퍼
▣ 더 깊이 있게 알기 위하여
『페더랄리스트 페이퍼』의 의의
정치사상사에서 발견하는 가장 중요한 주제들 중의 하나는 어떻게 개인의 이익과 공동체의 이익을 조
화시키는가의 문제이다. 마찬가지로, 미국의 헌법을 만들었던 국부들과 『페더랄리스트 페이퍼』의 저
자들이 해결해야 했던 문제는 인간들(사실상 긍정적인 면보다는 부정적인 면이 강한 본성을 갖는 인
간들)의 이익을 위해 어떻게 바람직한 공동체를 건설하는가의 문제였다. 인간의 기본적인 자유의 보장
과 바람직한 공동체의 건설을 조화시키려고 한다는 의미에서 『페더랄리스트 페이퍼』는 오늘날의 미
국헌법 기초자들의 근본적인 정치사상을 엿볼 수 있는 가장 훌륭한 문헌이다.
이 책의 두 번째 의의는 그것을 통해서 미국인들의 정치문화를 이해할 수 있다는 것이다. 즉, 미국인
들이 정치적 신조로 받아들이고 있는 개인적 자유와 존엄성, 일에 상응하는 대가, 그리고 행복의 추구
가 미국의 정치문화의 핵심적 내용을 구성하고 있다는 점을 지적하고 있는 것이다.
세 번째로 『페더랄리스트 페이퍼』의 의의를 설명하면, 이 책은 왜 미국이 그동안 주목할만한 정치
안정을 이룩해 왔는가에 대한 설명을 제공해 준다는 것이다. 미국의 정치 안정은 『페더랄리스트 페
이퍼』에서 논술하고 있는 연방제와 권력의 분립 및 공유, 견제와 균형의 기본 원리, 그리고 그 이외
의 기본 원리들이 미국인의 정치문화 또는 미국인들의 가치관, 신념 및 태도에 잘 부합되었던 결과일
것이다.
넷째, 『페더랄리스트 페이퍼』를 통해서 미국정치와 사회의 기본 원리인 다원주의를 이해할 수 있다.
즉, 다원주의는 사회가 정부에 우선하는 사회 내에서 다양한 이익이 대표되는 원리이며, 그러한 사회
내에서는 어떤 한 이익도 다른 이익을 철저하게 배제하지는 못한다는 것을 핵심 내용으로 한다는 것
이다.
이상의 내용 이외에도 『페더랄리스트 페이퍼』는 새로운 연맹이 가지게 될 군사·안보적인 유리함과
경제적인 번영을 위한 이점, 외국과의 외교적 및 경제적 관계, 정부 구성원들을 선출하고 제거하는 방
법, 정부 구성원들의 자격 및 역할, 내부적 혼란과 반역을 방지하는 방법, 정부 구성원들의 부정부패
를 예방하는 방법 등과 같이 국가 건설에서 반드시 고려해야 할 제반 사항들에 대해서 심오하게 논의
하고 있다.
연합헌장(Artic le s of Co nfe de ratio n)
독립전쟁 중이던 1781년에 13개 공화국이 채택한 신생국 미국의 기본법. 13개 공화국은 이 연합헌장
을 비준함으로써 하나의 느슨한 국가형태, 즉 연합(the Confederation)을 이루었다. 아메리카합중국(the
United States of America)으로 불리는 이 연합에서 13개의 공화국은 각기 국가로서의 주권을 그대로
가지고 있는, 문자 그대로 나라(state) 들이었다. 연합의 의결기관인 연합회의에서 각 나라는 크기에
관계없이 모두 한 표씩 투표권을 행사했다. 의결을 위해서는 13개 나라의 3분의 2에 해당하는 9개
나라의 찬성이 필요했고, 또한 연합헌장을 개정하기 위해서는 13개 나라 모두의 찬성이 필요했다.
연합회의는 외교와 국방에 대한 권한만 가졌을 뿐, 과세권과 통상규제권이 없어 연합은 국가로서의
기능을 제대로 하지 못했다. 결국 이 연합헌장은 발효된 지 8년 만인 1789년에 헌법으로 대치되었다.
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필라델피아 제헌회의(Philade lphia Co ns titutio na l Co nve ntio n)
1787년에 13개 주의 대표들이 모여 헌법을 제정한 회의(Convention). 1785년에 경제불황이 미국 전역을
휩쓸자, 몇몇 주들은 쏟아져 들어오는 영국상품에 대항하기 위한 독자행동을 시도했으나 이 방안은
이웃 주들의 경쟁적인 행태로 인해 좌절되고 말았다. 이처럼 통상의 무정부 상태가 계속되는데도 불
구하고, 통상규제권이 없는 연합회의는 아무런 역할도 하지 못했다. 1786년 9월, 아나폴리스(Annapolis)
에서 개최될 예정이던 주간 통상회의는 대표를 보낸 주가 몇 안 되어 무산되고 말았으나, 그곳에 모
인 10여 명의 대표들은 알렉산더 해밀턴의 제안을 받아들여 1787년 5월 둘째 월요일에 필라델피아에
서 만나 연합체제의 구성상의 모든 결함을 고려할 대표의 임명을 각 주에 촉구하기로 했다. 이 제2의
회의(Convention)는 예정대로 1787년 5월 말에 필라델피아에서 개최되었고, 약 3개월간의 회의 끝에 여
기에서 연합헌장을 대치할 헌법이 제정되었다. 제헌회의에서 헌법이 제정되는 데는 제임스 매디슨의
공로가 컸는데, 그는 일찍부터 헌법안을 준비해서, 회의가 개최되자마자 버지니아안(Virginia Plan) 이라
는 이름으로 제출했고, 이것이 헌법의 토대가 되었다.
헌법비준회의
제헌회의에서 제안된 헌법은 인민에 의한 선거를 통해 선출된 대표로 구성된 주회의의 비준을 받기로
되어 있었다. 헌법을 기초한 사람들이 헌법을 기존의 연합헌장에 따라 주의회에서 비준되도록 하지
않고 이처럼 복잡하게 주회의에서 비준되도록 한 데는 이유가 있다. 연합헌장 13조는 연합헌장에 대
한 수정이 13개 주의 주의회 전체에 의해 비준되어야만 유효하도록 규정하고 있었다. 한편 「독립선
언서」는 정부의 정당한 권력은 피치자(被治者)의 동의로부터 나온다는 인민주권의 원리를 선언한 바
있었다. 13개 주의회 모두의 비준을 얻는 것이 불가능하다고 여긴 헌법제정자들은 헌법의 실질적 비
준을 보장하면서도 「독립선언서」 및 연합헌장과 양립할 수 있는 헌법비준 절차를 고안해냈다. 그것
은 각 주마다 그 주의 인민에 의해 선출되는 대표들로 헌법의 비준 여부를 결정할 회의(Convention)를
구성한다는 것이었다. 그리고 13개 주 가운데 9개 주회의의 비준을 얻으면 헌법이 확정되도록 했다.
또한 만일 9개 주회의가 헌법을 비준하면 헌법은 그들 9개 주에 대해서만 구속력을 지니도록 규정했
다. 즉, 다른 주들의 연방 참여 여부는 그 주들의 자유의사에 맡겨졌다.
1789년 9월, 필라델피아에서 작성된 헌법 초안은 비준을 얻기 위해 13개 주의 의회로 보내졌고 각 주
의회는 헌법비준 문제를 다루기 위해 비준회의를 소집했다. 헌법의 비준이 13개 주에서 동시적으로
진행되면서 전국에서 1,700명이 넘는 인원이 대표로 선발되어 비준회의에 참가했다. 비준회의에서는
헌법비준 문제를 둘러싸고 헌법에 대한 찬성자들(연방주의자)과 반대자들(반연방주의자)이 격렬하게 대
립했는데, 이들이 대립하는 과정에서 수많은 정치사상과 정치저술이 쏟아져 나왔다. 비준과 관련된 행
위자나 이해관계의 수가 워낙 많았으며, 각 주마다 독특한 역사적 배경이 비준 과정에 개입했기 때문
에 비준의 경로도 주마다 다를 수밖에 없었다. 13개 주는 헌법비준 과정에서 언제, 어디서, 어떻게 비
준회의를 개최할 것인지, 어떻게 비준회의 대표를 선출할 것인지 등을 각기 독립적으로 결정하고 행
동했으며, 그 과정에서 지역의 저명인사가 중요한 역할을 담당했던 것 또한 사실이다. 이처럼 복잡한
비준과정을 거쳐 마침내 헌법은 비준되었고, 1789년 3월에는 헌법에 따른 새 정부가 출범했다.
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