(요약본)노동정책의 배신

김명수 지음 / 모아북스
이 책은 빈곤과 불평등을 심화시키는 노동정책의 문제점과 방향 잃은 노동정책을 낱낱이 해부하고 해
결책을 제시한다. 저자는 비교적 최근에 제시된 청년 일자리 정책, 비정규직 정책, 최저임금 정책, 주
52시간제 정책, 신산업 정책, 중대재해기업 처벌 정책 등을 소개하면서 약점과 한계를 지적하고, 아울
러 현실에 적용되지 않고 국민의 삶을 더 힘들게 만드는 정책의 속사정과 그 해법을 제시한다.

노동정책의 배신
김명수 지음

▣ 저자 김명수
한국노동경제연구원 원장. 법학박사로서 국내 노동법서를 100여 권 이상 저술할 정도로 왕성한 활동
을 하고 있는 정책가면서 한국산업은행노조위원장을 역임하는 등 풍부한 노동현장 경험을 소유한 노동
정책전문가이다. 성균관대학교 법학대학 객원교수, 중국 칭화대 CEO과정 지도교수, 동국대 법과대학
원 객원교수, 항공대 우주항공법학과 객원교수, University of West Georgia AMP 지도교수, 한국금융연
수원 전담교수, EBS 노동법 강의 전담교수 등 유수 대학과 기관에서 교육자로 일했다. 5년간 한국산업
은행 법제조사팀장을 역임하며 약 5,000여 건의 금융, 노동 법률문제를 처리했으며 한국산업은행 노동
조합 위원장, 전국금융산업노동조합 중선 위원장으로도 일했다. 200년에 국가경제발전에 기여한 특별
공로로 부총리겸 재정경제부장관에게 표창을, 2011년에 대한민국지도자 대상을 받았다. MBN, 교통방
송, EBS, JTBC, OBS 등 여러 방송사에 출연했다. 현재도 노동 및 경영의 제반 분야에서 활발하게 집
필 및 연구 성과를 발표하고 있다.

▣ Short Summary
코로나19 바이러스가 온 세상을 휩쓸면서 인류는 전례 없는 시대에 살고 있다. 일상은 무너지고 일자
리와 노동환경은 비대면으로 바뀌어가고, 일을 하는 데 필요한 지식과 자원과 환경이 바뀌면서 교육제
도에도 영향을 미치고 있다. 한마디로 거의 모든 분야가 뒤바뀌고 있다. 그러므로 이제 세상은 완전히
바뀌었으며 우리는 예전과 같은 삶을 살 수도 없고, 적응이 곧 생존이 되어버렸다.
한편 근로소득만으로는 목돈을 모으기 어렵고 내 집 마련이 불가능하다는 것을 깨달은 국민은 너나 할
것 없이 주식과 비트코인에 열광하고, 정부는 노동, 교육, 검찰, 복지 구조를 개혁한다고 했지만 실제
로는 만족할 만한 결과를 얻지 못했다. 저출산 문제는 더욱 심각해졌고, 부동산값은 치솟아 올랐으며,
경제 양극화는 더 심해졌다. 이런 환경에서 풍요로운 삶을 위한 노동정책은 과연 가능할까?
이 책은 빈곤과 불평등을 심화시키는 노동정책의 문제점과 방향 잃은 노동정책을 낱낱이 해부하고 해
결책을 제시한다. 저자는 비교적 최근에 제시된 청년 일자리 정책, 비정규직 정책, 최저임금 정책, 주
52시간제 정책, 신산업 정책, 중대재해기업 처벌 정책 등을 소개하면서 약점과 한계를 지적하고, 아울
러 현실에 적용되지 않고 국민의 삶을 더 힘들게 만드는 정책의 속사정과 그 해법을 제시한다.
저자는 결국 노동정책은 국민의 근로환경과 일상생활의 안정에 이바지해야 하고, 정책이 일상생활에
녹아들려면 실효성과 균형감이 중요하다면서, 정부의 지원 정책 방향을 다음과 같이 제시한다. 첫째,
불평등한 소득 계층 간 갈등을 최소화하고 다양한 계층의 요구를 거시적, 미시적 차원에서 포용하며
균형 있는 정책을 펼쳐야 한다. 둘째, 노동과 생활의 균형을 맞추고 계층 간 격차가 해소되어야 하기
때문에 고용 형태, 성별, 가구소득, 기업 유형 등에서 격차를 줄이고 선별복지를 점차 보편화할 수 있
는 방향을 찾아야 한다. 셋째, 코로나19로 인한 비대면 근무 및 교육 방법이 확산되면서 일하는 방식
과 문화가 바뀌고 있으므로 이를 적용하기 위한 인프라가 구축되어야 한다.

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노동정책의 배신

▣ 차례
들어가며 - ‘저녁이 있는 삶’보다 ‘저녁을 먹을 수 있는 삶’
1장 포스트코로나 시대, 노동의 미래
01 대한민국의 변곡점은 무엇인가 / 02 포스트코로나 세상은 소득격차가 관건이다 / 03 일자리 대변화
의 서막이 열리다 / 04 복지정책은 어떻게 덫이 되고 말았을까 / 05 자본을 분배하는 정부 정책은 효과
적인가 / 06 몰락하는 기업이 속출하고 있다 / 07 현실로 다가온 기업의 위기 / 08 코로나 시대, 일자
리는 안녕하지 못하다 / [이거 알아요?] 포스트코로나 시대, 지는 일자리 너머 뜨는 일자리
2장 정권 때마다 바뀐 노동정책의 모순(矛盾)
01 김대중ㆍ노무현 정부의 노동정책은 무엇을 남겼나 / 02 이명박ㆍ박근혜 정부의 노동 통제 정책 /
03 촛불혁명과 노동 통제 전략의 이분법 / 04 문재인 정부의 노동정책 오류 / 05 스스로를 벼랑 끝으
로 내모는 노동정책 / [이거 알아요?] 더 나은 복지세상으로 나아가려면
3장 잘못된 노동정책, 몰락의 신호탄
01 청년 일자리 정책은 어디로 가고 있나 / 02 비정규직 잡는 비정규직 정책의 역설 / 03 최저임금 정
책은 왜 딜레마에 빠졌나 / 04 현장 사정을 무시한 주 52시간 근로제 / 05 재정립이 필요한 신산업 정
책 비전 / 06 중대재해처벌법은 어쩌다 누더기가 되었을까 / [이거 알아요?] 중대재해처벌법
4장 복지 정책의 이중 잣대
01 정년제도에는 답이 없다 / 02 복지정책의 배가 산으로 가는 까닭은 / 03 의도가 결과가 어긋나는
정부의 소득정책 / 04 장애인 차별 금지 정책 / [이거 알아요?] 질병과 장애의 경계
5장 노동정책, 무엇에 주목해야 하는가?
01 코로나 재난 이후 노동정책의 전환 / 02 노동 지원을 위한 실질적 제도 실현 / 03 모두를 위한 일
자리 혁명이 필요하다 / 04 노동정책과 사회안전망 구축 / 05 노동의 미래와 훈련 체계 시행 / 06 개인
이 존중받는 노동문화를 위해 / 07 다양한 노동 유형에 대한 표준화 신설 / 08 노동자의 개인정보는 얼
마나 보호받고 있을까 / 09 미래 사회를 위한 다양성 확보 / 10 경쟁력 있는 임금정책 실현 / [이거 알
아요?] 임금조정을 위한 절차와 사례
나가며 - 노동의 가치는 존중되어야 한다

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노동정책의 배신

노동정책의 배신
김명수 지음

포스트코로나 시대, 노동의 미래
대한민국의 변곡점은 무엇인가
산업혁명은 올 때마다 대대적인 일자리의 교체를 가져왔다. 그러는 가운데 경제가 침체하면 일자리가
사라지고, 경제가 살아나면 일자리가 회복되기도 했지만, 최근에는 그렇지 못하고 있다. 기업들이 위
기를 겪을 때마다 설비 자동화를 더욱 첨단화하고 노동인력을 로봇으로 대체하면서 고용 없는 성장이
가속화하고 있기 때문이다. 지금 우리는 거대한 변혁의 소용돌이에 놓여있다. 따라서 우리의 삶을 지
탱하는 일자리도 혁명적인 변화를 피할 수 없게 되었다. 따라서 우리도 변해야 살아남을 수 있다.
일자리 대변화의 서막이 열리다
코로나 사태 이후 경제 구조가 크게 변하면서 소득 불평등이 더욱 심화되고 있다. 디지털 경제로 급속
하게 전환되면서 발생하는 경제적 이득이 소수에게만 더욱 편중되고 있기 때문이다. 재난이 닥치면 취
약계층이 가장 먼저 가장 크게 피해를 본다. 한편 불평등을 완화하고 소비 심리를 북돋는 방법으로 기
본소득이 주목받고 있지만, 불평등 완화에 실질적인 도움은 주지 못하고 있다. 차라리 그 돈으로 일자
리를 창출하는 것이 장기적으로 더 효과가 크다. 아무튼 이제 사람과 비교할 수 없을 만큼 정밀한데다
가 바이러스에서 안전하기까지 한 로봇과 경쟁해야 하는 시대가 되었다. 로봇이 상용화되면 사람은 힘
든 일과 하기 싫은 일은 모두 로봇에게 맡겨버리고 매일 휴가를 보내며 편히 살게 될 줄 알았지만, 이
제 로봇에게 속속 일자리를 빼앗기고 저녁 끼니를 걱정해야 할 처지로 내몰렸다.
복지정책은 어떻게 덫이 되고 말았을까
경제를 살리는 일은 정부가 해야 한다. 시장 경제를 활용하여 시장 경제가 원활하게 돌아가도록 제도
를 만들고, 꼭 필요한 곳을 먼저 선택하고 그곳에 집중해서 에너지를 써야 한다. 그러나 현 정부는 모
두를 살리겠다고 손을 내밀었다가 정작 그 아무도 살리지 못하는 실책을 자초하고 있다. 노동 정책은
혼란만 더 가중시켰고, 집값은 오히려 천정부지로 치솟았으며, 경제 양극화는 더 심해졌다.
참고로 미국은 정부 부채 비율이 100%를 넘어도 감내할 수 있다. 자국 통화로 채권을 발행해도 자국
내 수요 기반이 탄탄하고, 전 세계에서 채권을 사주기 때문에 재정 적자가 나더라도 채무불이행에 빠
질 가능성이 낮기 때문이다. 그러나 우리나라는 미국 같은 기축 통화 국가가 아니어서, 대외여건이 나
빠지면 환율로 인해 수출이 크게 흔들려 나라 전체가 출렁인다. 기축 통화 국가가 아닌 나라들이 정부
부채 비율에 신경을 곤두세워 그 비율을 낮게 유지하려고 기를 쓰는 이유가 바로 여기에 있다.
4차 산업혁명 시대에 중요한 것은 과학기술 발전과 인재 양성이다. 세금으로 공공근로 일자리를 만들
고, 공무원을 많이 뽑는 정책은 장기적으로 경제 성장에 크게 도움이 되지 않는다. 정부는 양극화로
나뉜 사회의 분배 문제를 책임져서 모든 사람이 억울하지 않고, 평등하게 나눠 갖도록 보장할 책임이
있다. 따라서 지금까지의 복지 정책이 국민이 일자리로 돌아갈 수 있는 사회안전망 역할에 그쳤다면,
앞으로는 일자리가 없고 소득이 없는 계층까지도 확대해서 봐야 한다. 그래서 보다 많이 가진 사람에

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노동정책의 배신

게 더 많은 세금을 부과하는 제도에 대한 논의가 필요하다. 참고로 현대 사회에서 복지라고 하면, 우
선 일자리를 되찾아 주는 것으로 보고 ‘일’을 해서 돈을 버는 것을 전제로 해야 한다. 어쩔 수 없는 상
황에 처한 사람들을 돕긴 하겠지만, 능력이 있다면 노동시장으로 복귀시키는 것을 전제로 해야 한다.
개인이 감당하거나 예측할 수 없는 위기 상황에서 국가가 불확실한 위험에 대처해 복지 망을 촘촘하게
짠다면, 어떻게 사느냐의 문제에서 어떻게 ‘잘’ 사느냐의 문제로 복지 영역이 확대될 것이다.

정권 때마다 바뀐 노동정책의 모순(矛盾)
문재인 정부의 노동정책 오류
기울어진 노동시장 어떻게 바로 세워야 하나: 박근혜 정부는 ‘노동 개혁’이라는 미명하에 노동 환경을
되레 악화시켰다. 한편 촛불 혁명의 염원을 안고 출범한 문재인 정부는 이렇게 기울어진 노동시장을
바로잡고자 ‘노동 존중’을 내걸었다. 그런데 사용자 위주로 기울어진 노사관계의 운동장을 바로 세우겠
다는 의지로 노동정책의 방향을 설정하고 추진해왔지만, 그 과정에서 전체를 아우르는 통찰과 변화를
매끄럽게 유도하는 섬세함이 떨어졌다는 비판도 있다. 무엇보다 요란한 전시효과에 비해 지속적인 정
책 달성 노력이 부족했다는 평가가 지배적이다. 한마디로 용두사미의 정책이 많다는 것이다.
특히 공공부문 정규직 전환 과정에서 전환 형태와 규모에서 갈등을 일으킨 것이 하나의 실례다. 전체
노동자 하향평준화 전략을 추진했던 과거 정부와는 달리 비정규직 감축, 주 52시간제 도입, 2020년까
지 최저임금 1만 원 달성, 상시적 위험 작업 사내하도급 전면금지 등 노동 존중 공약을 내걸었지만,
정책 실현에서는 실패한 바가 많다. 많은 부분 대선 공약을 지키지 못했을 뿐더러 전반적인 노동정책
에서 실패한 것 아니냐는 지적도 나온다. 공공부문의 정규직 전환을 국정 과제로 삼고 비정규직 노동
자를 정규직으로 전환하고 전환 대상에 간접고용까지 포함한 것은 이전 정부와는 차별화된 정책이었다.
그러나 전환이 결정된 인원은 과반수에 미치지 못한 점이 한계로 꼽힌다.
‘최저임금 1만 원’ 대선 공약은 왜 물 건너갔을까: 정부는 ‘2020년까지 최저임금 1만 원 달성’ 공약을
결국 포기했다. 최저임금위원회는 최저임금을 2018년 16.4%(7,530원), 2019년 10.9%(8,350원)로 올
리면서 공약 실현 의지를 보였다. 하지만 2020년과 2021년 최저임금 인상률은 각각 2.87%(8,590원),
1.5%(8,720원)로 급락했다. 이처럼 빠르게 최저임금 1만 원 공약을 철회한 이유는 재계와 보수 언론
의 총공세에 따른 패배이며, 소득 주도 성장의 중도 포기라는 결과로 이어졌다. 최저임금이 대폭 인상
되면서 기업 경쟁력이 약화되었기 때문이다.
전환점에 선 노동정책: 노동 배제, 기업별 노조주의, 노동시장 유연화 등을 특징으로 한 신자유주의 노
동체제는 문재인 정부가 들어서면서 전환점을 맞았다. 우선, 문재인 정부 4년 동안 노동조합 활동에
대한 노골적인 공권력 탄압은 줄어들었지만, 손해배상 소송ㆍ가압류 등 법률적 수단을 이용한 단체행
동권 통제 관행은 크게 바뀌지 않았다. 둘째, 기업별 노조 체제를 극복하고자 했지만, 정부와 기업의
뿌리 깊은 반노조 정서로 인해 제도 개선은커녕 기업 단위 교섭을 사실상 강제하는 조항을 유지하도록
만들었다. 셋째, 노동시장 유연화 흐름을 제어하는 데도 효과를 거두지 못했다. 공공부문 비정규직의
정규직 전환과 비정규직 사용을 규제하는 제도가 이행되지 못한 것이다.
노동정책이 자꾸 실패하는 이유는: 노동정책이 성공하려면, 경제의 현주소를 민감하게 파악하는 한편,

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노동정책의 배신

기업들을 효과적으로 설득해야 하고, 노동사회에 대한 통찰과 현실 인식이 깊어져야 한다. 그리고 노
동자들의 노동운동은 단순히 정부의 정책을 따라가는 데 급급하기보다는 스스로 비판의식을 키우고 역
량을 강화하는 데 중점을 두어야 한다. 아울러 돈놀이보다는 정직한 노동을 기본으로 삼고 존중하는
사회, 노동기본권을 당연한 권리로 인식하고 노동조합 활동을 보장하는 사회, 초ㆍ중등 교육과정에서
부터 노동권 교육을 통해 노동에 대한 인식을 제고하는 사회로 나아갈 필요가 있다. 그런데 현실은
100만 원 버는 노동자가 200만 원을 버는 노동자를 비판하고, 200만 원 버는 노동자는 300만 원 버는
노동자를 비판한다. 공무원, 대기업 직원, 교수 등을 지칭하며 ‘귀족 노동자’니 ‘철밥통’이니 하면서 편
가르기와 갑을 논란, 흑백논리 등과 같은 분열과 혐오가 심화되고 있다.
어쩌다 우리 사회가 이 지경이 된 걸까: 정부와 자본과 언론이 암묵적으로 결탁하여 여론을 호도하여
노동환경과 노동시장을 왜곡시켰기 때문이다. ‘노동 존중 사회’를 슬로건으로 내건 문재인 정부에서도
노동조합을 불온한 시선으로 바라보았고, 조합의 교섭과 단체행동이 기업을 망치고 경제를 좀먹은 원
흉으로 간주하는 부정적인 사회적 인식은 여전히 개선되지 않고 있다. 최저임금을 한없이 올리고 비정
규직이 전무한 노동환경을 만들자는 것이 아니다. 최소한 OECD 국가 평균만큼의 노동환경이라도 만
들자는 것이다. 그래서 최저임금 1만 원을 주지 못하는 소규모 자영업자들을 구제할 제도 마련과 같은
섬세한 정책이 필요하다. 끊임없는 갈등은 분열과 분쟁의 사회를 만들기도 하지만, 건강한 갈등은 해
결 과정을 통해 인식의 수준을 높이고 산재한 문제를 해결해나가는 데 힘이 된다.
스스로를 벼랑 끝으로 내모는 노동정책
문재인 정부의 노동정책, 어설픈 채로 겉돌아: 앞에서 말했듯이 문재인 정부의 노동정책은 촛불 혁명
의 기대에서 출발했다. 그러나 숙성은커녕 준비 기간조차 짧은데다가 높은 기대를 성급하게 충족시키
려다 보니 어설픈 채로 겉돌 수밖에 없었다. 뜸도 안 들인 밥을 퍼내려다 보니 좋은 의도가 나쁜 결과
로 흐르고 만 것이다. 정부 초기에 최저임금 인상, 주 52시간 노동 상한제 등을 추진하며 노동 친화의
방향을 분명히 내보였지만, 중대재해처벌법 처리, 인천국제공항 정규직 전환, 모빌리티 플랫폼 타다
사태 등 굵직한 국면에서 대처에 한계를 드러내며 경영계와 노동계 모두의 불신을 샀다.
더욱이 코로나 사태로 인해 최저임금 인상 등 영세 자영업자에게 치명타가 될 공약 정책을 포기해야
하는 혼선에 빠졌다. 어찌 보면 문재인 정부는 정치ㆍ경제적으로 양립하기 어려운 두 마리 토끼를 쫓
다가 다 놓친 꼴이 되었다. 예로 일자리의 양과 질을 동시에 해결하겠다는 것은 양립하기 힘든 정책
목표인데도, 의욕만 앞선 나머지 예산의 효율을 떨어뜨리고 노동현장의 혼선을 가중시켰다. 정치는 뜬
구름 잡는 슬로건일지 몰라도 행정은 철저하게 현장주의여야 한다는 걸 몰랐을까.
문재인 정부가 구상하고 실시한 노동정책이나 사회정책들은 그 철학이나 방향은 맞지만, 정책의 완성
도와 실효성에서 국민에게 실망을 안긴 것으로 평가된다. 특히 노동기준법의 사각지대에 놓인 600만
여 명의 5인 미만 사업장 노동자들에 대한 정책적 구제가 이뤄지지 않은 점도 비판받는다. 그리고 국
정 과제로 선정한 성별 임금공시제도는 공공기관조차 시행하지 않고 있다는 지적을 받고 있다. 노동정
책은 따로 떼서 생각할 일이 아니다. 우리 경제 전반, 또 전체 사업자와의 관계까지 종합적으로 고려
하여 입안되고 신중하게 시행되어야 한다. 전체 틀에서 전면적으로 다시 논의되어야 한다.

잘못된 노동정책, 몰락의 신호탄

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노동정책의 배신

청년 일자리 정책은 어디로 가고 있나
고용시장에서 청년이 멀어지는 이유: 주 40시간을 기본으로 하는 풀타임 일자리가 현 정부가 들어서면
서 큰 폭으로 감소한 것에 주목해야 할 필요가 있다. 참고로 현 정부 이래 주 40시간 이상 근무하는
풀타임 일자리 195만 개가 증발한 것으로 나타났다. 반대로 주 40시간 미만 노동자는 213만 명이 늘
었다. 풀타임 일자리와 단축시간 일자리가 이렇게 역전되는 현상은 자연스러운 노동시간 단축이라고
보기 어렵다. 정부재정 일자리 확대와 노동 규제 강화와 경기 침체가 강제 워라밸 현상을 만들어낸 것
이다. 이렇게 고용시장에서 멀어진 청년은 정부가 미취업 청년을 지원하는 50만 원 지급액에 무려 약
17만 명이 몰리는 결과를 낳았다. 이는 정부가 예상한 목표 인원을 훨씬 웃도는 수치다. 청년수당은
결국 국민이 낸 세금을 재원으로 쓰기 때문에 말이 청년수당이지, 결국 세금 수당에 불과하며, 정치권
에서 지지율 반등을 위해 청년을 돈으로 유혹하는 것과 다름이 없다.
한편 청년들이 공무원이 되겠다고 공시에만 몰리는 현상도 바람직하지 않다. 그러므로 청년 각자의 소
질과 능력에 부합하는 일자리를 찾을 수 있도록 도와야 한다. 그리고 또 4차 산업혁명과 같은 새로운
변화를 인지하여 혁명을 선도할 수 있도록 인재 교육과 양성에 힘써야 한다. 아울러 기업은 기업하기
좋도록 규제를 낮춰 경제 환경을 조성해주고, 청년들이 다양한 일자리에 적재적소로 투입되어 자신의
능력을 발휘할 수 있도록 정부는 지원해줘야 한다.
최저임금 정책은 왜 딜레마에 빠졌나
급격한 최저임금 인상으로 인한 시장의 충격: 문재인 정부는 출범과 함께 ‘최저임금 1만 원 실현’ 공약
을 내걸었다. 그런데 최저임금 1만 원을 밀어붙이다 보니 집권 초기에 인상률이 무려 29.1%다. 그래
서 고용지표 악화가 최저임금의 무리한 인상 탓이라는 여론의 뭇매를 맞고, 코로나까지 터지는 바람에
국가적 위기를 맞게 되는 일은 불 보듯 뻔했다. 참고로 2017년 우리나라의 최저임금은 중위임금의
56%에 달해 이미 어지간한 OECD 선진국보다 높은 수준이었다. 중위임금은 노동자의 소득을 순서대
로 나열했을 때 한가운데 있는 소득을 말한다. 그런데도 문재인 정부는 첫해부터 최저임금을 16.4%나
올려버려 경제는 그 충격을 감당하지 못했다. 이는 중위임금 대비 65%나 오른 수준이다.
박근혜 정부에서 높은 인상률을 유지했던 것은 되도록 빨리 OECD 평균에 가까운 중위임금 50% 수준
에 도달한다는 목표 때문이었으며, 이 목표는 박근혜 정부 초반에 이미 달성한 바 있다. 여기에 우리
나라만의 특징인 주휴 수당까지 고려하면 약 20%를 더해야 하므로 최저임금이 높기로 유명한 프랑스
보다 사실상 더 높은 수준이다. 일본은 불과 40% 수준이다.
저임금 노동자는 빈곤층일까: 현대의 노동시장에서 저임금 노동자를 빈곤층으로 볼 수 있을까? 사실은
그렇지 않다. 과거 한 가구에 한 명씩 노동시장에 참여하던 시기에는 최저임금 인상이 가구소득 격차
를 효과적으로 축소하고 빈곤을 완화할 수 있었다. 하지만, 현재 노동시장에서는 최저임금 노동자 중
빈곤층에 속하는 비율이 30%도 되지 않는다. 저임금 노동자와 빈곤층 간의 일치율이 낮아진 이유는
무엇보다 각 가구에서 소득을 창출하는 사람의 수가 다양해졌기 때문이다. 빈곤 고령가구 및 맞벌이
부부의 증가, 서비스화로 인한 저임금 노동의 증가 때문이다. 오히려 가장 어려운 가정은 취업자가 없
는 가구다. 고령화 시대로 빠르게 진입하게 되면서 소득이 없는 가구 비중이 점차 늘고 있고, 돈을 벌
어오는 사람이 없어 생계를 위협받고 있는데 최저임금을 올린다고 해서 도움이 되지 않는다.

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노동정책의 배신

최저임금 제도는 취업 취약계층과 저임금 노동자를 보호하기 위해 국가가 노사의 임금결정 과정에 개
입해 임금의 최저수준을 법적으로 정하는 제도적 장치다. 좋은 의도로 도입된 제도지만 경제학적 논리
에 따르면, 시장의 균형임금을 초과하는 최저임금은 고용을 위축시키므로 완벽한 제도가 되지 못한다.
제도의 보호를 충분히 받고 고용도 안정된 핵심 노동자가 임금 인상 협상에 힘을 쓰기 위해 저생산성
부문이 견딜 수 없을 강도의 인상률을 강제하면, 이에 취약한 노동자는 일자리를 잃거나 보호 장치가
없는 사각지대로 밀려날 수밖에 없다. 최저임금이 모든 직종에 일괄적으로 확대 적용된 이후, 아파트
경비원들이 대규모 해고된 것을 떠올려보면 상황을 금세 파악할 수 있다.
현장 사정을 무시한 주 52시간 근로제
주 52시간 근무제 시행의 현주소: 한국경제연구원은 주 52시간 근무제 시행에 따른 노동시간 단축으
로 26만 6,000명의 인력 부족 현상이 나타나고, 연간 12조 3,000억 원의 비용 부담이 발생할 것으로
추산했다. 그나마 대기업은 이를 감당할 만한 여력이 있다지만, 특히 중소기업은 노동시간 감소분을
채울 만큼 신규 채용을 하지 못하면 생산량을 줄일 수밖에 없는 형편이다. 대부분 중소기업들은 사정
이 열악하다. 생산성 감소에 직면한 기업들은 고용을 늘려야 하는데 노동시장 경직성과 비용 부담 탓
에 고용을 마냥 늘릴 수만은 없다. 채용을 많이 할수록 단순 급여뿐 아니라 4대 보험, 복리후생, 인사
관리 비용 등 총비용 부담이 기하급수적으로 커지기 때문이다.
업종별로 보면 건설업계를 포함해 IT업계, 조선업계, 문화콘텐츠업계가 혼란에 빠졌다. 참고로 건설업
계의 경우 계절적 특성이 건설 현장에 작용하는 경우가 많고, 공사 중 돌발 변수 출현 가능성도 높아
타 업종과 같은 포괄적 기준을 적용해선 안 된다. 또한 휴대폰 등 신제품 출시를 앞둔 IT 업계나 에어
컨 같은 계절 가전제품 생산 현장도 답답해하는 모습이다.
한편 중동이나 남미 등 해외 지역 플랜트 공사 현장의 경우에도 주당 노동시간이 52시간을 훌쩍 넘는
경우가 많은데, 해외 현장이어도 국내법에 따라 주 52시간 근무를 지켜야 한다. 심지어 중동, 동남아
지역은 외국인 근무인력을 제한하는 쿼터제를 실시하고 있어, 인력을 무작정 늘리기도 어려운 형편이
다. 또 주 52시간 근무제를 지키려면 노동시간과 휴식 시간 구분이 명확해야 하는데, 이 기준을 두고
서도 기업들이 헷갈려 하는 경우가 부지기수다. 거래처와의 식사 시간이나 사내 워크숍, 회식시간도
노동시간에 포함되는 건지, 장거리 출장 이동 시간은 휴식 시간으로 정해야 하는지 기준이 모호하다.
경제를 급격히 악화시킨 주범: 문재인 정부는 대선 공약으로 ‘주 52시간 노동제 등 노동시간 단축으로
일자리 50만 개 창출’을 내걸었다. 그런데 일자리가 창출되기는커녕 주 52시간 노동제는 경제를 급격
히 악화시킨 주범으로 갑작스런 최저임금 대폭 인상과 함께 우열을 다툴 정도다. 생산성이 낮은 상황
에서 노동시간만 줄이면 기업 경쟁력이 떨어질 수밖에 없다. 산업 특성에 맞게 노동시간 단축을 유연
하게 적용해주는 보완책이 필요하다는 목소리가 많아지자 점차 시정되고 있지만, 아직까지 만족할 만
한 성과를 얻지 못하고 있다. 우리나라에는 생산성이 높은 대기업도 있지만, 옛날과 크게 다르지 않은
작업 방식의 저생산성 부문도 다수 공존하는데, 저생산성 부문의 노동자들은 임금이 낮아 장시간 노동
을 해야 가족을 부양할 수 있고, 사용자들 역시 장시간 기계를 돌려야 비용을 뽑을 수 있다.
참고로 일본은 주 60시간 이상의 심각한 장시간 노동 비율을 2020년까지 6%로 줄이는 것에 초점을
맞추고 있다. 그런데 저생산성 부문의 비중이 높은 우리나라가 갑자기 주 52시간을 넘은 사업장을 불
법으로 처벌하겠다는 것은 경제에 큰 충격을 야기할 수밖에 없다. 아무튼 노동시간 규제는 가장 열악

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노동정책의 배신

한 곳부터 초점을 맞춰 현실적인 기준을 적용해 점진적으로 개선할 필요가 있다. 그런데 우리나라는
주 52시간 노동제를 획일적으로 강행함으로써 노동시장에 충격을 주는 방식을 사용했다. 이로 인해 피
해를 보는 것은 일자리 기회에 애타는 청년들, 일자리 유지가 절실한 최저임금 저숙련 노동자들이다.
정부가 여가의 중요성을 강조한다고 해서 장시간 근무했던 관행이 근절되지는 않는다. 주 52시간제가
도입되면서 줄어든 임금을 보전하기 위해 주말에 아르바이트를 하고 저녁에 대리운전을 뛰는 게 선택
이 아닌 필수인 노동자도 발생하고 있다. 무엇보다 우리나라처럼 경제 내 부문 간 생산성 격차가 큰
경우 급작스러운 규제는 충격을 흡수하기 어려운 저생산성 부문에서 가장 타격을 많이 받게 된다. 경
제에 불필요한 부담을 가중시켜 생기는 고통은 고스란히 국민이 받는다.

복지 정책의 이중 잣대
복지정책의 배가 산으로 가는 까닭은
시대에 뒤떨어진 선진국 따라 하기 정책: 우리나라는 정보와 지적 인프라 없이 선진국을 모방하기만
하는 복지 정책을 펼치고 있다. 선진국에 진입한 지금도 시대에 뒤떨어진 ‘선진국 따라 하기’ 방식에
매몰돼 있는데, 사회복지 정책에서는 정도가 심하다. 좋아 보이는 복지정책 개념을 그대로 따라 하려
다 보니 전체적인 포맷이 허술하고, 세밀한 부분에서 오류가 발생한다. 같은 정책이라도 실행 결과에
서는 나라마다 많은 차이가 생시고, 거기서 오는 문제를 해결하는 데만도 막대한 비용과 시간이 든다.
참고로 유럽의 일부 선진국은 일정 수준 이상의 소득은 거의 모두 세금으로 내는 것에 국민들이 수긍
했다. 그러나 30년 동안 단 한 번의 경기 침체도 없을 정도로 유례없는 호시절을 누렸기 때문에 가능
했다는 점을 놓쳐선 안 된다. 요즘엔 도리어 복지 지출이 낮은 아시아를 서구 쪽에서 부러워하기도 한
다. 복지 지출이 적은 것은 약점이 아니라 앞으로 보다 선진적인 복지 시스템을 구축할 수 있는 기회
라는 관점으로 봐야 한다. 한편 우리나라는 경제가 압축적으로 성장했기 때문에 부문 간 격차가 매우
크다. 저생산성 사업체와 저숙련 노동자 비중도 상대적으로 높은 편이다. 그리고 대다수의 국민이 저
임금 노동으로 유지하는 저생산성 부문의 비중이 높다 보니 국가의 조건 없는 소득 보장이 오히려 경
제활동에 참여할 의욕을 저하시킬 수 있다는 것을 고려해야 한다.
선거용으로 낭비되는 ‘보편복지’: 보편복지는 모든 사람에게 같은 혜택이라는 얄팍한 이해가 선거 슬로
건이 되고, 정책이 되어 표심을 잡고 있다. 보편복지는 원래 사회적 맥락에 의해 결정하는 변화하는
탄력적인 개념이다. 필요한 복지 서비스에서 소외되는 사람 없이 능력이 있는 사람은 더 부담하고, 어
려운 사람에게는 혜택을 더 주는 식이다. 참고로 전 국민 재난지원금과 선별 재난지원금은 지금도 ‘다
줄 것인지, 선별해서 줄 것인지’ 찬반 의견이 팽팽하다. 사실 우리는 둘 다 모두 경험해보았다.
그 효과는 어떠했을까? 놀랍게도 기획재정부는 아직까지 어떤 보고서도 내놓지 않고 있다. 결과를 통
계 내 보지도 않고 이러쿵저러쿵하는 건 사실 아무 의미도 없다. 또한, 근거도 없이 십수 조 원의 예산
을 쓰는 건 무책임하기까지 하다. 참고로 쏟아져 나오는 뉴스와 민간에서 조사한 관련 결과를 보고 유
추했을 때, 전 국민에게 모두 줄 때 오히려 하위층의 소득증가율이 높은 것으로 나타났다. 선별해서
지원하자 중산층의 소득은 감소하고, 상위 30%의 소득이 가장 크게 증가했다는 것이다.
물론, 통제 불가능한 요소들이 많은 게 사실이다. 기본 개념을 정립하자면, 전 국민 재난지원금은 재정

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노동정책의 배신

정책이고, 선별 재난지원금은 복지 정책이다. 지금처럼 수요가 급감할 때는 과감한 재정 정책이 하위
계층을 위해서도 오히려 더 효과적이라는 유추는 선입견 없이도 충분히 해볼 만하다. 경기도의 청년기
본소득, 서울시의 청년수당은 다른 소득 여부와 상관없이 지급하는 소득이라는 점에서 기본소득이며
보편복지라고 홍보하고 있다. 지급받는 청년들의 만족도는 상당히 높게 나타나고 있다.
지원금도 실제 도움이 되도록 조건에 맞게 줘야 한다: 원래 기본소득은 모든 이가 사회에 대해 일종의
배당을 받을 권리가 있다는 생각으로 시작된 주장이다. 로봇의 확산 속에서 일자리가 줄어드는 마당에
이를 이용해 막대한 부를 버는 이들에게서 세금을 걷어 일자리가 없는 사람에게 나누어줌으로써 재분
배를 강화해야 한다는 것이 진보 좌파의 주장이다.
참고로 근래 주목받고 있는 선진국의 기본소득 실험은 원래의 기본권적 시각과는 거리가 있다. 조건
없이 모든 국민에게 현금을 주는 방식이 아니기 때문이다. 과거보다 수급 조건을 완화시키지만, 기본
목표는 경제활동에 참여하는 것을 권장하는 쪽으로 취약계층 대상의 복지제도를 개선하기 위한 실험이
다. 그러므로 기본권적 의미에서 모두에게 보장하는 현금 지원과는 상당히 다르다고 할 수 있다.
서구에서 이루어진 실험들은 모든 사람들이 국가로부터 무조건 일정액을 받을 권리가 있다는 시각을
정책에 전적으로 받아들이지는 않았다. 반면 우리나라 일부 지자체에서 기존 제도의 문제점 해결을 위
해 부분적으로 요소를 차용하는 정도가 아니라 가구 소득과 무관하게 현금을 지급하는 것은 상당히 돌
출된 방식이라 할 수 있다. 한편으론 청년층만을 대상으로 하기 때문에 정책 목표도 불분명하다.
교육과 노동 개혁으로 공정하게 만들어야 한다는 시각에 기반을 두고 구조적 원인을 치유하지 않는 이
상 사회가 지속적으로 발전하는 데 위협받을 수 있다. 우리나라는 1차 분배를 슬로건으로 활용하면서
역량과 공정한 기회의 부여 대신, 현금 지원과 임금 인상만을 강조하니 제대로 된 복지 정책이 실현될
수가 없는 실정이다. 지금 중요한 문제는 기성세대와 청년이 일자리라는 기회 앞에서 공정하게 경쟁하
지 못하도록 하는 제도를 해결하는 것이다. 청년제도, 임금체계, 취업과 해고, 정규직 전환 등 노동시
장에 있는 거의 모든 제도를 시대에 맞춰 재검토하여 합리화하는 것이 우리에게 닥친 과제다.

노동정책, 무엇에 주목해야 하는가?
코로나 재난 이후 노동정책의 전환
한국은 세계에서 가장 빠르게 늙어가고 있다. 이대로 가면 2025년엔 65세 이상 노인 인구가 20%를
넘는 초고령사회에 진입한다. 한편 2019년 합계 출산율은 0.92명으로 0점대를 기록한 세계 유일의 국
가가 되었다. 이처럼 인구 감소가 시작되고 있다. 인구망국론은 오래 전부터 나왔다. 가임 여성들의 출
산 기피 현상을 비롯한 복합적인 사회 문제들로 인해 인구는 감소하고 있다. 첨단 의료 기술의 발달로
노인 인구 비율이 가파르게 증가하면서 고령화사회에서 금세 고령사회가 되더니, 이제 곧 초고령사회
로 진입한다. 참고로 2006년 영국 옥스퍼드대학교 인구문제연구소 데이비드 콜먼은 저출산으로 지구
상에서 사라질 첫 번째 국가로 한국을 거론했다. 유엔 밀레니엄 프로젝트의 하나인 〈2020 한국미래
보고서〉는 한국이 인구 감소로 인해 2065년에는 중국 경제에 흡수 통합될 것이라고 전망했다.
사회가 급변하면 점차 가족 형태와 고용 형태도 다양해지고, 개인과 기업의 요구도 다양해진다. 코로

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노동정책의 배신

나는 결국 극복되겠지만, 이후로도 그와 같은 재난은 언제든 인류를 덮칠 것이다. 그러므로 앞으로 이
를 대비할 수 있도록 정책 전환이 필요하다. 우리의 노동 환경과 일상생활의 균형을 맞추기 위한 정부
의 정책 방향도 다음과 같이 실질을 담보하는 쪽으로 달라져야 한다. 첫째, 불평등한 소득 계층 간 갈
등을 최소화하고 다양한 계층의 요구를 거시적ㆍ미시적 차원에서 포용하며 균형 있는 정책을 펼쳐야
한다. 둘째, 노동과 생활의 균형을 맞추고, 계층 간 격차가 해소되어야 한다. 다시 말하면 고용 형태,
성별, 가구소득, 기업 유형 등 격차를 줄이고 선별복지를 점차 보편화할 수 있는 방향을 찾아야 한다.
셋째, 코로나19로 인한 비대면 근무 및 교육 방법이 확산되면서 일하는 방식과 문화를 바꾸고 있는데,
이를 위한 인프라가 구축되어야 한다.
모두를 위한 일자리 혁명이 필요하다
일자리를 갖기 위해 노동 시장에 뛰어든다는 것은 단지 생계를 위해서만이 아니다. 직업과 노동은 사
회적 인간이 자신의 정체성, 자존감, 사회적 인정과 관계를 구성하게 하고, 그로 인해 개인 삶과 역사
를 만들어내기 때문이다. 인간은 사회적 동물로 사회에 속한 구성원이 각자 일자리에서 적정한 임금을
받는 것은 매우 중요하다. 그러나 디지털 기술과 데이터는 변혁을 유발한다. 상호 교류하고, 업무를 처
리하고, 생산에 종사하는 이러한 변화는 더욱더 빠르게 가속화되고 있다.
모두를 위한 좋은 일자리를 확보하기 위해서는, 4차 산업혁명 시대를 준비하기 위한 디지털 대규모 교
육이 필요하다는 점을 인식해야 한다. 그리고 정책은 새로운 일자리의 가능성을 파악하여 공정하고 성
공적으로 전환해 갈 수 있도록 촉진시켜야 한다. 아울러 직업 이동성 사이의 균형을 찾으며 기존 일자
리에서 발생하는 변화에 대비하여 일자리의 안정성을 확보해야 한다. 무엇보다 노동시장의 이중적인
구조, 불평등 및 양극화, 청년 실업, 취약한 산업 생태계, 대립적 노사 관계와 일터 문화 등의 문제를
해결하면서 동시에 새로운 혁신을 창출하여 경쟁력을 강화하면서도 사회구성원 모두에게 공동의 이익
을 이루어내기 위해 디지털 전환을 적극적으로 활용하는 것이 중요한 과제다.
한편 디지털 전환은 긍정적인 영향과 부정적인 영향을 동시에 가져올 수 있어 위기인 동시에 기회가
되기도 한다. 그런데 성공적인 디지털 전환은 노사 간의 협력과 이해관계에 따라 달라질 수 있다. 이
때 갈등으로 혁신이 지체될수록 새롭게 형성되는 기술시장에서 주도권을 해외 기업에 빼앗길 수도 있
고, 기선을 뺏겨 시장에서 도태될 위험성이 커진다. 최상의 결과는 국내 산업이 정부의 지원 아래 노
사 간 소통과 협업으로 성장 잠재력을 최대로 높여 디지털 전환으로의 역량을 키우는 것이다.
경쟁력 있는 임금정책 실현
경쟁력 있는 임금 체계를 확보하려면 노동시간과 임금 체계에 대해 유연성 있는 사고가 필요하다. 임
금은 노동자의 기본 생계비이므로 물가 상승에 따른 기본 생계비를 보장하면서, 성과급제, 연봉제와
같은 비율을 고려하는 방법으로 임금의 유연성을 높여야 한다. 그리고 임금형태를 사람보다 직무에 두
고 보너스와 개인 인센티브에 개별화를 둘 것인지, 직무보다 사람에 두고 숙련의 중요성과 가치를 따
져 집단 보너스 형태로 제공할 것인지 등 논의가 필요하다.
한편 코로나가 확산되면서 비교적 빠른 시간에 다양한 노동 형태가 자리 잡았는데, 이에 대응하기 위
한 제도도 정비해 나가야 한다. 자택 노동, 시간제 노동, 파견 노동 등 유연 노동시간제(선택적, 재량
간주 노동시간제 등)를 도입하는 기업이 늘어야 한다. 유연 노동시간제는 노동시간의 배치, 결정 등을
노동자의 선택에 맡겨 업무의 효율성 및 유연성을 제고시킨다는 장점이 있다.

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노동정책의 배신

그리고 재택근무와 같은 스마트워크 방식 또한 코로나 확산으로 인해 새로운 업무방식으로 부각되고
있는데, 스마트워크는 자택이나 별도의 공간에서 정보통신기기를 이용하여 근무하는 형태를 말한다.
즉 시간과 장소에 구애받지 않는 유연한 근무 방식으로, 기업 입장에서는 효율성을 높이고 유능한 인
재를 확보할 수 있으며, 비용 절감 및 고객 만족도를 높일 수 있다. 노동자 입장에서도 일과 삶의 자유
로운 조화를 꾀함으로써 삶의 만족도를 높일 수 있다. 그런데 새로운 근무 방식일수록 시범적으로 운
영하기 시작하므로 노동관계법령을 새로이 적용해야 한다.
근무시간 조정은 기업이 효율적으로 인력을 사용하고 노동자는 자율적인 노동시간을 배분함으로써 양
쪽 모두에게 만족도를 높일 수 있다. 또 호봉제 임금 체계도 효율성을 높여 능력급으로 개선해나감으
로써 연령에 따른 전통적인 임금 상승을 지양해야 한다. 그렇게 하면, 기업은 중고령자의 임금 지급
부담에서 벗어나 조기 퇴출을 줄여나갈 수 있고 계속된 고용을 촉진할 수 있다는 장점이 있다.
한편 노동시장의 유연화에 따른 경쟁력 확보는 노동 시장 주체들이 어떤 절차와 방향으로, 어떤 방식
으로 대응하면서 문제를 해결해나갈 것인가에 있다. 참고로 고용하는 노동자 수에는 한계가 있고, 내
부 노동시장에서는 정규직 및 계약직과 같은 이중적인 고용 형태에도 한계가 있다. 그러므로 이를 극
복하기 위해 임금 유연화와 기능적인 유연화를 동시에 병행하며 균형을 이루는 전략이 필요하고, 적정
수준의 노동시장 규제로 노동 환경을 개편해나가는 바람직한 방향으로 유도해 나가야 한다.

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노동정책의 배신