정책이 만든 가치

이 책은 지방 자치 단체들의 우수한 정책 사례를 살펴봄으로써 지방 자치의 의의와 앞으로 나아갈 방
향을 모색한다. 저자는 17개 광역 의회의 조례 중 의원들이 발의한 5개 조례와 226개 기초 지방 자치
단체에서 추진한 정책 중 18개 정책을 엄선하여 소개하고, 이를 통해 시민들이 삶에서 중요하게 여기
는 가치가 무엇인지, 지자체가 지방 자치에서 중요하게 생각하는 주제가 무엇인지 생각하게 한다.

정책이 만든 가치
박진우 지음

▣ Short Summary
지방 자치란 지역의 주민들이 지역의 일을 스스로 처리하는 것을 원칙으로 하는 민주주의의 기본 철학
을 의미하며, 중앙 정부의 통제에서 벗어나 지역 행정의 효율성과 다양성을 확보해 지역 특성에 부합
하는 맞춤형 행정을 통해 지역 주민의 삶을 향상시킨다. 참고로 지방 자치는 화려하게 드러나지는 않
지만 보이지 않는 곳에서 조용히 매일매일 지역 주민의 삶을 조금씩 나아지게 한다.
한편 각 지방 자치 단체(지자체)가 지방 사정과 처지에 맞게 정책을 실행할 때 근거로 삼는 것이 조례인
데, 조례는 지방 의회가 법령의 범위 내에서 그 지방의 사무에 관해 만드는 규정으로서 지자체가 지역 주
민을 위해 사업을 펼치는 의도와 목적을 반영한다. 따라서 지자체에서 제정한 조례의 면면을 살펴보면,
그 지역 주민이 무엇을 원하고 어떻게 해결하며 지자체가 어떤 노력을 기울이는지 알 수 있다.
아울러 각 지자체의 사업 추진 과정을 살펴보면, 현장에서 일하는 지자체 공무원들의 헌신을 느낄 수
있다. 해 본 적 없는 일을 처음으로 시작하고, 될 것 같지 않은 일을 현실로 만들어 내는 그들의 실행
력 뒤에는 시민의 삶을 먼저 생각하는 관심과 배려가 있다. 물론 민주사회의 토대 위에서 국가 균형
발전과 지속 가능성을 고민하는 지자체장, 지방의원, 그리고 시민의 노력도 함께 발견할 수 있다.
이 책은 지방 자치 단체들의 우수한 정책 사례를 살펴봄으로써 지방 자치의 의의와 앞으로 나아갈 방
향을 모색한다. 저자는 17개 광역 의회의 조례 중 의원들이 발의한 5개 조례와 226개 기초 지방 자치
단체에서 추진한 정책 중 18개 정책을 엄선하여 소개하고, 이를 통해 시민들이 삶에서 중요하게 여기
는 가치가 무엇인지, 지자체가 지방 자치에서 중요하게 생각하는 주제가 무엇인지 생각하게 한다.

▣ 차례
머리말
추천사 1 지방 자치 정책의 참모습을 본다 - 양영철
추천사 2 지방 자치, 시민이 주인이 되는 세상 - 권칠승
추천사 3 예비 지방 정치인을 위한 참고서 - 이학영
추천사 4 지방 자치는 우리 모두가 가꿔 가야 할 소중한 가치 - 염태영

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정책이 만든 가치

1장 지구 구하기
01. 사막에 나무를 심는 수원시
02. 습지 보호를 위해 발 벗고 나선 고양시
03. 환경 활동가를 공무원으로 채용한 창원시
04. 나무를 심고 숲을 가꾸는 춘천시
05. 분리 배출을 통해 자원 순환을 추진하는 은평구
2장 경제 살리기
01. 지역 경제를 살리는 신기한 화폐, 부여군
02. 소상공인에게는 조건 없이 1% 대출하는 광주 광산구
03. 일하는 기쁨과 일자리 희망을 전하는 울주군
04. 21세기의 새로운 산업을 육성하는 경기도의회
05. 도로에서 철도로의 녹색 교통 전환, 진천군과 안성시
3장 복지 넓히기
01. 약물 치료에서 심리 치료로 전환하는 경기도의회
02. 장애와 비장애를 넘은 공정한 권리, 제주도의회
03. 온 마을이 노인 한글 대학인 논산시
04. 100원으로 택시를 타는 행복한 서천
05. 청년을 위한, 청년에 의한, 청년의 도시 광명시
4장 청ㆍ소년 키우기
01. 과학자들과 함께 실험하는 대전시 유성구
02. 아이들에게 놀 권리와 놀이터를 확보한 경기도의회, 수원시, 제주도교육청
03. 청소년을 위해 포기하지 않는 경남 고성군
04. 아이들에게 정성을 다하는 교육 도시 오산시
5장 민주주의 확장하기
01. 시민 토론, 끝장 토론, 민주적으로 군포시
02. 친일 청산으로 정의로운 사회를 추구하는 경남도의회
03. 청년 백범을 만날 수 있는 인천시 중구
04. 지방 자치의 새로운 출발, 특례시(수원ㆍ고양ㆍ창원)
도움 주신 분들
참고 자료

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정책이 만든 가치

정책이 만든 가치
박진우 지음

지구 구하기
사막에 나무를 심는 수원시
지구 온난화로 인한 기후 위기 증세가 여러 형태로 나타나지만 우리 국민들이 가장 많이 체감하는 문제
중 하나가 봄철에 몽골과 중국에서 불어오는 황사(미세 모래 먼지)다. 참고로 지구 온난화로 인한 사막
화는 지구의 북반구에 집중되고 있으며 해마다 전 세계적으로 약 12만㎢의 땅이 사막화되는데, 몽골은
3,500㎢가 해마다 사막화가 되어 생태계가 순환하기 어려운 땅으로 변하고 있다. 한편 지구 온난화로
인한 기후 위기는 특정 국가의 노력만이 아닌 범지구적으로 공동의 노력이 모아질 때 극복이 가능한데,
우리나라에서도 수원시와 고양시, 진주시, 화성시 등 기초 지방 자치 단체들이 나서고 있다.
경기도 수원시는 서해안에 위치하여 고비사막에서 들어오는 황사를 먼저 접하는 지역으로 인구도 많아
피해도 컸다. 그래서 염태영 수원시장은 몽골에 나무를 심기 위해 민과 관이 함께 하는 (사)휴먼몽골사
업단(2011)을 구상하고, 2000년부터 몽골에서 오랫동안 나무 심기를 하고 있는 비영리 민간단체 (사)
푸른아시아 관계자들과 만나 몽골에 숲을 조성하는 방안을 협의하였다. 그리고 2011년 4월 6일 몽골
자연환경관광부 청사에서 수원시와 몽골 자연환경관광부, (사)푸른아시아가 2011년부터 향후 10년간
‘수원시민의 숲’을 조성한다는 내용의 양해 각서를 체결하였다.
‘수원시민의 숲’ 조성 대상지는 에르뎀솜(郡) 지역으로, 이곳은 사막화가 진행되어 물과 강은 존재하지
않는 데다 바람이 강하고 주변에 마을도 없다. 에르덴솜은 바람도 초당 3.6~6.2m로 강하게 불고 모
래 먼지가 심하여 나무를 심어도 방풍림과 방사림을 별도로 마련해야 하며, 아울러 나무와 풀이 자랄
경우 방목에 의한 가축의 먹이로 사용되어 어렵게 활착한 나무가 자랄 수 없는 환경이 될 수도 있기에
가축으로부터 나무와 초지를 보호하기 위해 울타리도 설치해야 했다.
(사)휴먼몽골사업단은 “미래의 우리 아이들을 위해 희망의 나무를 심어 주세요”라는 구호로 한 그루
나무 심기 운동을 홍보하며 모금을 시작했다. 몽골 숲 조성은 3단계로 나누어 1단계로 현지답사와 조
사를, 2단계는 2011년부터 2016년까지 나무 심기와 기반 시설 마련을, 3단계로는 사업 마무리 단계로
지속 가능성을 점검하고 대안을 마련하는 과정으로 진행되었다. 한편 에르덴솜은 여름에는 최고 36℃
까지 올라가며 겨울철에는 최저 ­42℃까지 내려가는 데다 연간 강수량이 190㎜로 아주 건조한 냉대기
후로 나무 키우기가 어려운 지역이라 잘 자라고 번식력이 강한 나무를 선정해야 했다.
2011년에는 여러 가지 행정적인 절차 외에도 2단계로 나무를 심고 가꾸기 위한 기반 시설 중 하나인
묘목 식재 후 영양분을 공급해 줄 물의 안정적인 확보를 위해 전기 인입 공사를 하고 150m의 관정을
뚫어 2,000m에 달하는 관수 시설을 설치한 후, 길이 3m x 너비 2m의 작은 저수조 30개를 만들었다.
그리고 가축과 설치류로부터 보호할 4,400m의 울타리도 설치했다. 한편 나무 심기 첫해 5월에 ‘수원
시민의 숲’ 조림지에 방풍림으로는 버드나무의 일종인 포플러 3,053주와 비술나무 2,160주, 버드나무
1,068주를 식재하였으며, 유실수로 우흐린누드 2,160주와 차차르간 1,554주를 심었다.

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정책이 만든 가치

참고로 비술나무는 특별히 가축에 의한 훼손 피해가 적으며, 버드나무의 일종인 포플러는 생장력이 빠
른 데다 토양 개선에 효과가 커서 몽골 내 묘목 시장에서도 구매가 수월하다는 장점이 있었다. 그리고
보리수나무과의 산자나무(차차르칸)와 까막까치밥나무과인 블랙커랜트(우흐린누드)나무는 지역 주민을
위한 소득 수종으로 심었다. 그리고 7월에는 두 차례에 걸쳐 수원시 관내 중ㆍ고등학생들을 대상으로
나무 심기 체험과 함께 몽골 중ㆍ고교 학생들과 국제 환경 문제에 관한 토론을 통해 지구 환경에 관한
관심과 소중함을 깨닫는 계기를 마련한 후 몽골 어린이들을 만나 문화 교류 활동도 진행했다.
한편 2011년에 심은 나무들은 2011년 8월 조사 시 91.5%가 활착하였으나 2012년도 8월 조사 시에
는 85.9%의 활착률을 보였다. 그리고 2012년도 심은 나무의 생존율은 89.2%로 당초 예상했던 70%
를 상회하였다. 참고로 이 지역은 밤과 낮의 온도 차가 큰 데다 황사로 관정 장비가 고장 나고 겨울철
동파에 대한 대책을 마련하기 위해 현지 주민을 고용하기로 하였다. 그러나 인근에 거주지가 없고, 조
림지와 너무 동떨어져 있으면 관리의 어려움이 예상되어, 고용인 전원을 조림 사업장 안으로 이주시켜
생활하며 조림지를 관리할 수 있도록 ‘하늘마을’을 조성했다.
그리고 8월에 실시한 조림지 상황 조사에서는 2011년 심은 버드나무 종류의 생존율은 88%에 60cm
이상 성장했음을 확인하였고, 까막까치밥나무 열매는 5kg을 수확하였다. 하지만 비술나무와 까막까치
밥나무 열매는 성장 속도가 늦었고 고사율도 높았으나, 퇴비장 인근의 나무는 다른 수목에 비해 성장
속도가 월등히 높아 유실 수목에 대한 비료와 퇴비 등의 지속적인 관리의 부재임을 확인하는 계기가
되었다. 이후 모래 토양으로 인해 수분 유지의 어려움을 해결하고 토지 개량을 위해 효과가 뛰어나다
는 보습제를 구덩이마다 10kg씩 넣은 후 나무를 심도록 변경했고, 나무의 생존율과 생장률을 높이기
위해 현지에서 3년 정도 썩힌 가축 분뇨를 구매하여 묘목에 뿌려 생존율과 생장률을 높이도록 했다.
2016년도까지 6년간 92ha에 10만 1,385주를 심었는데, 2011년 심은 묘목의 활착률은 65%, 2012년
71%, 2013년 70%, 2014년 71%, 2015년 53%, 2016년도 64% 등 평균 65%의 활착률로 집계되면서
6만 7,048주가 생존하였다. 6년 동안 조림지의 생존율은 기대치보다 낮았다.
한편 사업단은 2020년 이후 주민들이 직접 나무를 가꾸도록 하는 동기 부여책으로, 유실수의 생장과
열매 수확량을 통해 현지인의 삶에 도움이 된다는 점을 확실히 인식시키기 위해 현지 관리인들에게 조
림지 관리에 관한 기술을 전수했다. 수원시청 녹지경관과와 조경협회에서 수목 전문가를 에르덴솜 현
지에 파견하여 산자나무와 까막까치밥나무 등 유실수의 생장 특징과 관리법, 열매 수확 증산, 균형 잡
힌 수형을 위한 가지치기, 제초 작업 방법과 퇴비 제조법, 시비 기술, 관수 방법 등을 교육하였다.
수원시가 추진한 10년간의 성과는 다음과 같다. 첫째, ‘수원시민의 숲’은 수원을 비롯해 한반도를 습격
하는 황사 등 미세 먼지 관리에 대한 해법을 제시하는 사례를 만들었다. 둘째, 여러 방법을 통해 몽골
지역에 맞는 식목 방법과 토양을 관리할 수 있는 조림법을 도출하여 사막화를 방지할 수 있는 적정 기
술을 도출했다. 셋째, 수원시의 노력은 조림 사업을 통해 생명이 살아 숨 쉴 수 있도록 복원할 수 있다
는 점과 함께, 기후 위기 대응은 우리 모두의 실천이 중요함을 보여 주었다. 넷째, 수원시민의 숲 조성
사업은 국내에 황사의 유입을 줄이고, 동아시아의 환경 문제를 풀어 나가는 민간과 기초 지방 자치 단
체의 협력 사업으로 자리매김하였다. 아무튼 지난 10년간 수원시민의 노력은 중앙아시아 사막에 작은
씨앗을 하나 뿌린 것이지만 ‘나무를 심으면 천 개의 복을 받는다’라는 몽골 속담처럼 동북아시아에 국

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정책이 만든 가치

제 연대와 기후 위기를 넘어서는 사례로 큰 복이 되어 돌아오길 기대해 본다.

경제 살리기
지역 경제를 살리는 신기한 화폐, 부여군
노무현 대통령은 2003년 ‘대구 구상’을 통해 국가 균형 발전 정책 방향을 제시하고, 2004년 ‘지방화와
국가 균형 발전 시대’를 선포하여 수도권 중심의 불균형 발전전략에 대한 궤도 수정으로 낙후된 지역의
발전이 국가의 경쟁력임을 강조했다. 그 후 수도권에 있는 공공기관을 이전하여 비수도권 11개 도시를
만드는 혁신 도시 건설 사업을 추진하였으나, 혁신 도시의 파급 효과가 지역 전체로 확대되는 초기 단
계이며, 혁신 도시가 없는 지방 자치 단체들은 지역 활성화 정책에 대한 고민이 깊어 가고 있다.
한편 지방 자치 단체들의 노력으로 기업들이 조금이나마 지방으로 이전되었지만, 본사들은 여전히 수
도권이나 대도시에 있고, 지역에서 거래되는 화폐는 현금 거래에서 비현금 거래로의 결제로 소비자들
이 결제하는 순간 지역에서 한 번도 회전하지 못하고 지역 밖의 본사 거래 은행으로 입금이 되어 버리
면서 경제는 나아질 기미가 보이지 않게 되자, 지방 자치 단체 차원에서 화폐 발행을 고민했다.
지역 화폐란 대안 화폐로서 ‘지역 자체적으로 화폐를 발행하여 유통시키는데, 일반적으로 통용되는 법정
통화 대신 특정 지역 내에서 주민들이 서로에게 재화와 서비스를 교환할 때 주고받는 통화’로, 지역 경제
활성화 및 지역 경제의 역외 유출을 방지하고 지역의 순환 경제 체제 구축의 도구로서 활용되고 있으며,
사용되는 종류로는 휴대용 전화기형, 직불 카드형, 선불 카드형, 종이인 지류형 등이 일반적이다.
우리나라의 지방 자치 단체가 직접 발행하는 지역 화폐는 2015년 30곳에서 892억 원, 2020년에는 230
곳에서 9조 원 규모의 지역 화폐를 발행하며 빠르게 확산되고 있다. 2017년 기준으로 역외 유출은 충남
이 26.7%, 충북이 21.3%, 울산이 20.1% 순으로 발생하고 있는데, 가장 심하다는 충청남도의 2019년
역외 유출은 25조 원으로 지역 경제에 미치는 영향이 심각한 상황에서 지역 화폐에 대한 고민은 더욱 커
졌다. 충청남도가 현재처럼 역외 유출이 지속될 경우, 기초 지방 자치 단체들이 소멸할 것을 예상하는데,
2015년 조사에서 기초 지방 자치 단체로는 부여군이 281개 마을로 가장 높게 나타났고, 2020년 조사에
서도 부여군이 84.2%로 전체 436개 마을 중 367개 마을이 소멸할 것으로 예상하였다.
게다가 부여군의 인구는 매년 1,000명씩 감소하고 있는 데다, 저출산 고령화 사회인 우리나라의 노인
인구는 15.1%인데 부여군은 두 배나 많은 35.7%로 초고령 사회로 심각한 상황이다. 저출산ㆍ고령화로
인한 생산 가능 인구의 감소는 필연적으로 소비 감소로 이어지게 되면서 소득 격차는 계속 심화하고,
지역 경제는 활력을 잃고 무너지게 된다.
그런데다 전염병(COVID-19) 상황으로 고령화가 높은 부여군은 엄청난 타격을 받아 더욱 어렵게 된 것
이다. 그래서 부여군은 전문가들과 공무원들이 모여 그간 발행되었던 지역 화폐의 문제점을 분석하고
지역 화폐의 한계를 역으로 활용하는 지혜를 모았다.
부여군은 첫째, 지역 화폐 유동성 한계를 타파하고 자금이 지역에 머무르게 하되, 한 번 사용해서 끝나는
것이 아니라 자유롭게 지역 내에서 선순환하며 거래될 수 있어야 하며, 둘째, 중앙은행이 발행하는 법정

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정책이 만든 가치

화폐가 아니지만, 유통 시 지급 보증에 대한 신뢰를 지역에서 보장하고, 셋째, 거래 비용이 과다하게 발
생하는 것을 방지하고 지역 경제 활성화에 기여해야 한다는 원칙하에, 붕괴되고 있는 지역 공동체를 살리
기 위한 대안을 찾기 시작했다. 한편 박정현 부여군수는 2018년 7월 취임 직후 지역 화폐를 통한 지역
경제 활성화 전략을 수립했고, 주민의 대의 기관인 의회에서도 조례를 발의한 후 2019년 9월에 ‘부여군
지역 화폐 발행 및 이용 활성화에 관한 조례’를 제정하여 법적 장치를 마련하였다.
그리고 부여군은 지역 화폐의 설계 과정에서 4가지 추진 방향을 설정하였다. 첫째, 저축을 미덕으로
알고 살아온 지역 주민들의 주머니를 열도록 해야 한다는 점인데, 이를 위한 마중물로 행정에서 지출
되는 예산을 지역 화폐에 넣더라도 역외 유출이 안 되도록 하는 정책 발행이 필요하다는 방침을 확정
했다. 둘째, 지속성을 위해서는 카드 수수료 등 불필요하게 들어가는 운영비를 최소화하기로 했다. 셋
째, 화폐가 과거 상품권처럼 1회 사용으로 끝나 폐기되는 것이 아니라 지속적으로 순환되게 해야 한다.
넷째, 군 단위의 특징 중 하나가 대부분 소상공인이므로 이들에 대한 배려가 있어야 한다.
부여군은 화폐 형태에 대해서도 사용이 불편하고 심리적으로도 외면당한 기존 종이 화폐가 아닌 21세
기에 맞는 전자식 화폐를 구상하였고, 15개 읍ㆍ면을 일일이 찾아다니며 설명회를 하면서 주민들의 이
해를 높였다. 또 지역 화폐 이름도 주민 공모를 통해 부여군의 공동체에 맞는 ‘좋은 뜰에서 사용하는
화폐’라는 뜻의 ‘굿뜨래페이’로 확정하여 2019년 12월에 지역 화폐를 발행하였다.
농민 수당을 지역 화폐로: 부여군이 지역 화폐를 발행한 후에 가장 주안점을 둔 것은 화폐 유통량 확보였
다. 부여군은 굿뜨래 화폐의 활성화를 위해 충청남도 지역에서 처음 시도하는 농민 수당을 지역 화폐로
지급했는데, 부여군은 농민 수당 19억 원과 이와 유사한 성격의 농업 환경 실천 사업 56억 원을 합하여
75억 원을 지역 화폐로 발행했다.
농민 수당을 통해 농민은 기본 소비력이 생겨서 좋고, 농민들은 농민 수당으로 지급되는 지역 화폐를 관
내 상권에서 사용하면 상권은 실질적인 매출 상승으로 이어질 것이기 때문이다. 또한 지역 화폐를 사용하
는 사람이 많아지면 자연스럽게 가맹점도 확보될 것이며, 처음 시행되는 지역 화폐 제도를 안착시키는 데
큰 도움이 될 것이라는 현실적인 고려도 있었다.
부여군이 도입한 지역 화폐인 굿뜨래 화폐는 2019년 91억 원을 발행하였으나 실제 이용액은 4.5억 원
으로 높지 않았다. 그러나 사용자 수는 농민 수당을 기반으로 한 1만 6,000여 명으로 희망을 품고 추
진한 결과 1년 만에 910억 원을 발행하였고, 이용액이 855억 원이라는 엄청난 효과를 달성하였다.
그리고 정책 발행을 통한 지역 화폐의 안정적인 운영을 위해 농민 수당을 시작으로 여성 행복 수혜자
등을 위한 지원금도 지역 화폐로 발행했으며, 특히 21년에 충청남도에서 처음으로 도입한 보편적 재난
지원금 200억 원도 현금성인 굿뜨래 화폐로 지급하였다. 부여군의 굿뜨래는 2021년 12월 2일 현재
1,965억 원을 발행하였고, 사용자 수가 5만 8,174명으로 나타났는데, 이는 부여군에 거주하는 인구 6
만 3,891명 중 91%가 사용함으로써 굿뜨래 화폐가 군민들의 일상 삶에 뿌리내리는 데 성공하였다.
그리고 부여군은 주민들의 지속적인 사용을 위해 카드 수수료 같은 불필요한 운영비를 줄이도록 설계
했다. 다른 지역 화폐의 경우 가맹점과 소비자 모집 등을 빠르게 하기 위해 기존 금융권 카드망을 사
용했으나, 사용량의 0.7~1.6%가량이 카드 수수료로 나갈 수밖에 없는 구조에서, 다른 지방 자치 단체

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정책이 만든 가치

처럼 하지 않고 카드 수수료가 전혀 발생하지 않는 QR 결제와 근거리 통신 결제(NFC) 방식을 도입하
여 다른 지역 대비 절감되는 수수료가 14~32억 원에 이르고 있다.
선순환되는 굿뜨래 화폐: 굿뜨래 화폐가 다른 지역 화폐와 다른 점은 공동체 내에서 순환할 수 있다는
점이다. 다른 지역 화폐는 한번 사용되고 나면 신용카드 정산하듯이 결제된 전체 매출 금액이 법정 화
폐로 환전되지만, 굿뜨래 화폐는 매출이 통상 50%만 자동으로 법정 화폐로 환전되고, 나머지는 가맹
점에서 다른 가맹점에 바로 사용할 수 있어 부여군이 유인하는 예산 지출에 대한 부담이 상대적으로
적은 편이다. 또 부여군은 굿뜨래 화폐의 순환성을 높이기 위하여 유인책을 계속 사용하고 있는데, 소
상공인도 생산자에게 굿뜨래 화폐로 결제할 시 5%를 할인해 주면서 선순환을 유도하고 있다.
마지막으로 부여군은 공동체 내에 굿뜨래 화폐의 자원이 고르게 배분되기 위해 노력하고 있는데, 지역의
공동체 의식을 반영하기 위해 다른 지자체에 없는 매출 총량제라는 사회적 상생 합의를 이끌어 냈다. 굿
뜨래 화폐의 사용 장려금 합의를 통해 월 가맹점 매출이 큰 곳은 사용 촉진 장려금을 적게 받고, 월 매출
이 적은 골목 상권에서는 굿뜨래 화폐 사용에 대한 촉진 장려금을 더 받을 수 있게 설계한 것이다. 즉 월
4,000만 원 초과 가맹점은 충전 장려금 외에 굿뜨래 화폐를 많이 사용했다는 이유로 사용 장려금을 더
제공하지 않지만, 월 300만 원 이상~월 4,000만 원 이하의 매출이 있는 업체는 3%의 사용 장려금을,
월 300만 원 이하 가맹점은 6%의 사용 장려금을 소비자가 받도록 설계한 것이다.
그런데 부여군이 지급하는 사용 장려금 할인 비용이 전부 군비인 것은 아니다. 동기 부여를 위해 할인되
는 비용은 중앙 정부와 충청남도에서 할인 비용의 86%를 지원받는 것으로 나타났다. 즉 부여군은 할인
비용의 14%만 부담하고, 나머지는 중앙 정부와 충청남도에서 지원받는 구조로, 사용하면 사용할수록 국
비와 도비를 관내에 끌어오는 구조를 갖추게 되었다.
아무튼 충청남도에서 고령 인구가 많은 지역이자 역사 속으로 사라질 가능성이 가장 컸던 부여군에서 실
시한 작은 실험인 굿뜨래 화폐는, 자금의 역외 유출을 막고 선순환을 통해 지역 경제를 활성화한다는 취
지에서 중요하다. 더욱더 중요한 것은 지역 화폐를 통해 지역 주민들의 신뢰 회복과 연대를 통해 지속할
수 있는 공동체를 복원했다는 점이며, 이를 통해 사회 신뢰 자본이라는 무형 자본의 형성과 확충에 있다
는 점이 아닐까 한다.

복지 넓히기
장애와 비장애를 넘은 공정한 권리, 제주도의회
장애인도 비장애인처럼 이 사회의 일원으로 공평함을 넘어 공정하기 위해서는 더 많은 제도적ㆍ사회적
노력이 필요한데, 이러한 움직임이 한반도 최남단인 제주특별자치도의회에서 일어났다. 2019년 5월 제
주의 일간 신문에 “복지 사각지대에 놓인 시청각 중복 장애인을 지원하기 위한 일명 ‘헬렌 켈러 조례
안’이 전국에서 처음으로 제주에서 발의”됐다는 기사(제민일보, 한라일보, 2019.5.14)가 났다. 헬렌 켈
러는 시각과 청각, 언어를 잃은 장애인이지만, 이를 극복하고 촉수화(수화를 사용하는 농ㆍ맹 중복 장
애인이 상대방의 손 위에 자신의 손을 얹어 상대방의 수화를 이해하고 확인하여 대화하는 방법)로 의
사소통을 한 세계적인 인권 운동가로, 그러한 역사적 위인의 이름을 붙인 기사에 놀라움이 컸다.

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정책이 만든 가치

국내 최초의 시청각 중복 장애인 정의: 대한민국 국회보다 먼저, 그리고 전국에서 처음 ‘제주특별자치
도 시청각 중복 장애인의 권리 보장 및 지원에 관한 조례(이하 시청각 장애인 권리 조례)’가 제정되었
다. 대표 발의한 고현수 제주도특별자치도의회 의원은 “시각과 청각의 중복 장애는 장애 유형으로 분
류되지 않아서 시청각 장애인의 특성과 욕구가 반영된 정책이 전무하다. 장애인 복지의 또 다른 사각
지대로 시청각 장애인의 의사소통과 자율적인 이동 및 정보 접근에 어려움을 겪을 뿐만 아니라 교육
기회를 박탈당하는 등 근본적인 문제가 있다. 제주도에도 1,000여 명에 달하는 시청각 장애인들에 대
하여 기본적인 권리를 보장하기 위한 최소한의 복지 체계를 확립하여 사회의 일원으로서 당당한 삶을
주체적으로 살아갈 수 있도록 하기 위함”이라며 조례 발의의 취지를 설명했다.
제주도의 시청각 장애인 권리 조례 제정 이후 경기도(2020.07)와 서울시(2021.05)가 조례를 제정했지
만, 조례 내용이 제주도의회의 조례를 넘어서지 못하고 있다. 제주도 시청각 장애인 권리 조례는 실태
조사를 3년마다 하도록 의무화하였고, 시청각 장애인과 일반인의 의사소통을 위한 지원 사업과 함께
시청각 장애인의 의견 수렴, 적합한 의사소통 방식으로 의견 진술의 충분한 기회 제공을 의무화하고
있다. 그리고 시청각 장애인을 위한 전문 통역사와 활동 지원사의 양성과 지원도 명시하고 있다.
특히 시청각 중복 장애인 지원 정보 시스템의 구축 및 운영과 시청각 중복 장애인의 국제 교류 및 협
력 지원도 제주도의회 조례의 특징이라 할 수 있다. 조례의 제정으로 시청각 관련된 기관과 단체들이
빠르게 움직이기 시작했다. 2019년 7월에는 (사)한국사회복지정책연구원, 밀알복지재단 헬렌켈러센터,
(사)한국수어통역사협회, (사)한국농아인협회 제주도협회, 제주특별자치도 수어통역센터 등이 모여 시청
각 중복 장애인 서비스 지원 사업 출범식을 시작으로 시청각 장애인의 권리 보장을 위해 움직였다.
2020년에는 예산이 반영되어 ‘시청각 중복 장애인 실태 조사 및 기본 계획 수립 연구 사업(제주연구원
사회복지연구센터)’이 진행되었고, 21년도에는 ‘시청각 중복 장애인 서비스 지원 사업’이 제주도 농어복지
관의 주관으로 진행되어 11개 사업에 3개년간 연인원 3,412명(2019년 372명, 2020년 1,339명, 2021년
1,701명)이 서비스를 지원받았는데, 조례 제정 이후 서비스 인원이 급격히 늘었음을 알 수 있다.
2021년 9월에는 ‘시청각 장애인 지원 계획’이 수립되었고, 2022년 제주도는 농아복지관의 ‘시청각 장
애인 지원 센터’에 2억 4,000만 원의 예산을 편성하였다. 그리고 각 중복 장애인 실태 조사 및 복지
관련 연구 개발, 서비스 지원을 위한 전담 인력 3명도 확보하였고, 향후 독립된 서비스 기관으로 소요
예산 40억 원의 ‘시청각 중복 장애인 지원 센터’ 설치를 위한 중기 재정 계획을 검토 중이다.
장애인 복지법 개정 단초 마련: 제주도의 시청각 장애인 지원 조례의 제정과 함께 장애인 단체 등의 많은
노력은 장애인 복지법 제35조 제2항에 “시청각 장애인”이라는 용어가 삽입되는 데 큰 역할을 하였다. 한
편 제주특별자치도 농아복지관장 문성은 씨는 “개념조차 생소한 시청각 장애는 제도적인 지원을 받지 못
하는 사각지대였는데, 조례의 제정으로 시청각 장애의 특수한 상황을 고려한 맞춤형 서비스를 개발하고
지원할 수 있게 되었다.”며 국내외에 시청각 장애인 복지 서비스의 단초가 되었음을 강조했다.
고현수 의원은 장애인 및 복지 관련 조례로 우수 의원과 우수 의정 대상 등 여러 상을 받았다. 고현수 의
원은 지체 장애인으로 장애인 인권 운동을 해 온 활동가 출신이다. 제주특별자치도 의회 복지안전위원회
정책연구위원으로 전문직 활동을 하였고, 사회복지미래연구회장과 제주장애인인권포럼 상임 대표 등 장애
인의 인권 증진을 위해 젊음을 오롯이 바쳤다. 그러한 경험과 열정으로 발의된 최초의 조례가 전국으로 퍼

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정책이 만든 가치

져 이 땅의 장애인들이 비장애인들과 차별을 넘어 동등한 삶의 행복을 누릴 수 있기를 바란다.

청ㆍ소년 키우기
과학자들과 함께 실험하는 대전시 유성구
1973년 대전시 유성구에 조성된 대덕연구단지는 박사와 석사를 포함한 연구 인력 2만 7,000여 명과
고경력의 원로 과학자 2,000여 명 등 대한민국에서 가장 뛰어난 과학 인력이 모여 있는 도시다. 이러
한 장점을 살려 유성구청은 미래 세대와 연결하는 사업을 구상하였다. 2010년 허태정 유성구청장 후보
(현 대전시장)가 과학 사업을 주요 공약으로 제시하였고, 취임 후 유성구에 교육 과학 일자리 추진단을
신설하여 미래 세대를 위한 ‘꿈나무 과학 학교(mentor)’ 사업을 추진했다.
미래의 과학자 육성: 꿈나무 과학 학교는 유성구청 주관으로 대덕 특구와의 교류 협력을 통해 연구 기
관과 지역 대학이 조력자가 되고 지역의 학교들이 피조력자가 되어 과학 꿈나무를 키우는 사업이다.
2011년 7개 후원 기관, 36개 참여 기관, 3,976명이 참여한 꿈나무 과학 학교 사업은 10년이 지난 지
금 2021년 15개 후원 학교 기관과 64개 참여 기관에 1만 944명이 참여하는 유성구의 대표 과학 사업
으로 성장하였다. 유성구청은 학교에서 이루어지는 과학 교육의 한계를 극복하기 위해 실험과 체험 위
주의 과정을 중심으로 준비하였고, 연구 기관과의 협의를 통해 각 학교를 방문하는 과학 교실과 연구
기관에 초청하는 과학 교실 등을 병행하여 추진하였다.
2011년에 시작한 꿈나무 과학 학교 사업은 7개 연구 기관이 참여, 82회의 운영을 통해 3,976명의 학
생이 참여하는 등 큰 관심을 받았고, 2012년에 유성구 주민 만족도 조사에서 구민들이 뽑은 최고의 사
업으로 선정되어 구민들의 높은 관심과 만족도를 증명하였다. 그리고 유성구청은 2012년에 조직 개편
을 통해 ‘과학청소년과’를 신설하고 청소년들의 꿈나무 과학 교실을 위하여 행정 역량을 집중하였다.
또 유성구는 꿈나무 과학 학교 상표를 특허 출원하여 과학 도시 위상을 강화하며, 유성구 전체를 과학
마을로 조성하여 미래의 과학 기술 인재를 양성하고 국부를 창출하는 견인차 구실을 구상했다.
2013년부터는 주민 참여형 과학 문화 행사 ‘과학 마을 희망 연주회(dream concert)’와 전국의 꿈나무
과학자들을 대상으로 하는 ‘전국 꿈나무 과학 종 울리기(golden bell) 대회’ 사업을 추진하고, 그 성과
를 모으는 수기를 공모하여 시상하였다. 2014년부터는 한국과학 기술원(KAIST)과 함께 ‘과학 진로 탐
색 학교(camp)’를 운영하면서 이ㆍ공계 진로 지원을 강화했고, 2015년에는 12개 작은 도서관에서 ‘꿈
꾸는 노벨 과학 교실’을 열어 학생들이 집에서 걸어가 참여할 수 있는 마을 단위 과학 사업을 확대했
다. 또한 지역을 넘어 전국에서 참여할 수 있도록 ‘한국과학 기술원과 함께하는 1박 2일 유성으로 떠
나는 과학 여행’ 사업은 다른 지역의 학생들에게도 과학자의 꿈을 키울 수 있게 했다.
2016년에는 기초 지방 자치 단체 최초로 과학 특성화 도서관인 별똥별과학도서관을 개관했다. 별똥별
과학도서관은 다른 도서관에 비하여 과학 도서의 비중을 확대하고 최신 자료를 갖췄으며 연중 과학 강
연, 과학 교실 등 다양한 행사를 개최했다. 또 활동 공간이 부족한 민간 과학 단체, 과학 동아리에 개방
하여 지역 과학 문화 활성화에 이바지하고 있다. 2017년부터는 가을에 대덕 특구 과학 기술인과 주민들
의 화합을 위한 ‘탄동천 걷기 한마당’을 개최했는데, 이 행사는 가을철 인기 행사로 자리 잡았다.

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정책이 만든 가치

2019년 민선 7기의 시작과 함께 지역에서 탄탄하게 자리 잡은 꿈나무 과학 학교 사업의 성과를 바탕으
로 과학 정책 상표(brand) 유성다과상을 출시하며 새로운 과학 정책 방향을 제시했다. ‘유성다과상’은 ‘유
성에서 다 함께 과학을 상상하多(다)’라는 뜻을 담아 과학 학습을 하는 ‘과학에 눈뜨多’, 학생들의 진로를
고민하는 ‘과학을 꿈꾸多’, 과학 문화를 생활화하는 ‘과학을 즐기多’, 과학의 대중화를 만드는 ‘과학에 빠
지多’ 등의 4대 추진 전략과 16개의 추진 과제를 채택하여 과학 도시 유성의 희망을 제시했다. 유성구청
은 관내에서 벌어지는 다양한 과학 문화 사업을 쉽게 검색하고 신청할 수 있는 유성다과상을 누리집에
올려 소통하고 있으며, 현재 개선 작업을 통해 고품질로 사업들을 안내할 예정이다.
기초 지방 자치 단체의 과학 교재 출판: 유성구청은 정용래 구청장의 공약 사업인 놀이 기반 유아 과
학교육 교재《나Do나Do》를 출시했다. 유성구가 한국과학 기술원 과학영재교육연구원에 의뢰하여 유
아 교육 전문가들과 함께 1년 동안 개발한《나Do나Do》는 만 2세부터 5세까지 이용할 수 있도록 제작
되었으며, 총 17개 주제로 놀이를 할 수 있는 교재로 구성했다. 참고로 전염병(COVID-19) 사태로 인
한 어려움 속에서도 2020년 18개소, 2021년 21개 유성구 관내 어린이집과 유치원에서《나Do나Do》교
재로 수업을 진행하였고, 그 성과를 매년 영상 공모전을 통해 확인하고 있다.
또 유성구는 4차 산업 혁명 흐름에 맞춰 ‘혁신 DㆍNㆍA 인재 양성’ 사업도 추진했다. 정보(Data), 관계
망(Network), 인공지능(AI) 관련 교육을 추진하여 미래 창의 융합형 인재를 양성하기 위해 2019년 이후
‘어린이 정보 분석 교실’ 등 13회에 406명의 학생이 참여하였다. 또 고등학생들의 이공계 진로ㆍ진학에
대해 궁금증을 해소해 주기 위해 현장 과학자들이 학교를 방문하는 ‘찾아가는 청소년 과학진로특강’과 방
학 기간의 과학 체험 학교 ‘유성다과상 과학 학교’ 등 새로운 사업을 발굴해 추진하고 있다.
유성구가 10년간 과학 분야 사업에 집중하여 노력한 결과는 2019년 <머니투데이> 주관 과학상 수상에
이어 2020년 과학 기술정보통신부와 한국과학창의재단이 주관한 ‘올해의 과학 문화 도시’에 최초로 선정
되어 과학 도시로서의 위상을 인정받았다. 유성구는 2020년 9월 ‘과학 도시 유성’ 희망 선포식을 통해
‘유성이 상상한 과학의 꿈, 현실을 넘어 미래로’란 구호를 제시하며 명실공히 최고의 과학 도시임을 자부
하며 뒤따르는 다른 도시들에 방향을 제시했다. 유성구청이 추진하는 과학 사업은 대한민국의 국가 경쟁
력을 향상하는 길이며, 미래의 과학 인재를 양성한다는 측면에서 의미가 있는 실험으로 유성구의 사업 범
위를 전국으로 확대하여 대한민국의 과학 꿈나무들을 육성할 수 있길 기대해 본다.

민주주의 확장하기
지방 자치의 새로운 출발, 특례시(수원ㆍ고양ㆍ창원)
2022년 1월 13일은 우리나라에 ‘특례시’라는 새로운 제도가 태어난 날이자 지방자치단체도 특별히 예
우해야 하는 나라가 되었다. 참고로 2006년 7월에 제주특별자치도, 2012년 7월에 세종특별자치시가
출범했고, 2022년 1월에 수원시, 고양시, 용인시, 창원시가 특례시의 지위를 부여받아 출범하였다.
우리나라의 지방 자치 단체 계층 구조는 광역 지방 자치 단체와 기초 지방 자치 단체로 구분한다. 지
방 자치법 제2조에 근거하여 정리하면 광역 지방 자치 단체로 특별시(서울)와 광역시, 특별자치시(세
종), 도, 특별자치도(제주) 등 5개의 명칭을 사용하고 있고, 기초 지방 자치 단체는 인구 5만 명 이상
으로 시, 군, 구 등 3개 명칭으로 사용한다. 다만 법률상 지방 자치 단체의 종류는 아니지만 2020년

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정책이 만든 가치

12월 개정된 지방 자치법 제198조에 의해 인구 100만 명 이상의 기초 지방 자치 단체는 대도시라는
이유로 ‘특례시’라는 명칭을 부여받고 행정, 재정 운영 및 국가의 지도ㆍ감독에 대해 추가로 특례를 둘
수 있게 되었다.
개정된 ‘지방 자치 분권 및 지방 행정 체제 개편에 관한 특별법’도 인구 100만 명 이상 대도시에 대해 사
무 특례와 보조 기관 등에 특례, 그리고 재정 특례를 인정하고 있다. 사무 특례로는 ‘지방 공기업법’에 의
한 지역 개발 채권 발행, ‘택지 개발 촉진법’의 택지 개발 지구 지정, ‘도시 재정비 촉진을 위한 특별법’의
재정비 지구 지정 및 계획 결정, ‘박물관 및 미술관 진흥법’에 따른 사립 미술관과 박물관 승인, ‘농지법’에
따른 농지 전용 허가, ‘지방 자치법’에 따른 5급 이하 정원 책정, ‘개발 제한 구역의 지정 및 관리에 관한
특별 조치법’에 따른 개발 제한 구역의 지정 및 해제에 관한 관리 계획 변경 결정 등이다.
보조 기관 특례로는 지방 자치법 제123조에도 불구하고 광역 자치 단체처럼 부단체장을 2명을 둘 수
있고, 지방 자치법 제123조와 제125조에도 불구하고 행정 기구 및 정원은 인구와 도시 특성, 면적 등
을 고려하여 정할 수 있도록 하였다. 재정 특례로는 지방 재정법 제29조의 조정 교부금과 별도로 도세
중 10/100 이하의 범위에서 일정 비율을 특례시에 교부하도록 하고 있으며, 지방세법 제142조에 따른
소방분 지역 자원 시설세는 특례 시세로 전환하도록 인정하고 있다.
인구는 비슷하나 공무원은 너무 적은 100만 도시: 1997년에 광역시로 출범한 울산광역시는 인구
1,143천 명에 공무원이 7,066명, 대전광역시는 1,473천 명에 8,518명, 광주광역시는 1,463천 명에
9,290명인데 반해, 수원시는 인구가 울산시보다 많은 1,218천 명인데도 공무원은 3,556명으로 울산시
보다 공무원이 2,500여 명이나 적어 주민들이 원하는 행정 서비스에 많은 차별을 받아 왔다. 창원시의
경우 인구수 103만 명에 지역 내 총생산이 38조 원 수준으로 대구광역시와 광주광역시, 대전광역시보
다 높음에도 불구하고, 행정ㆍ재정적으로 자립하지 못하고 경상남도에 속해, 광역시보다 적은 세수로
주민들의 복지를 담당하면서 차별을 받아 왔다.
이번 특례시 제도 도입으로 인구 100만 명 이상 특례시의 경우 그동안 차별받았던 복지 혜택이 눈에 띄
게 달라지게 되었다. 예로 그동안 인구 100만 명 이상 대도시이지만 기초 지방 자치 단체라는 이유만으
로 복지 혜택 적용에 있어 중소 도시 기준으로 적용받다 보니 기초 연금을 못 받는 경우도 발생하곤 했
다. 참고로 광역 지방 자치 단체의 경우 기초 연금 신청 시 공제되는 기본 재산액이 1억 3,500만 원인
데 반해, 인구 100만 명 이상 대도시가 속한 ‘중소 도시’ 구간은 기본 재산액 공제가 8,500만 원에 불
과해 비슷한 소득과 재산을 가지고 있어도 사는 곳에 따라 복지 혜택에 차별을 받았다.
의료 급여의 경우도 광역 지방 자치 단체는 기본 재산 공제액이 5,400만 원이지만 인구 100만 명 이상의
대도시는 3,400만 원에 불과해 의료 급여 혜택에서도 차별이 있었다. 이번 특례시 제도 도입과 함께 인구
100만 명 이상 4개 대도시의 노력으로 보건복지부 고시가 개정되어 기초 연금과 장애인 연금, 생계 급여
등 시민의 복지 혜택이 광역시와 같은 수준으로 상향되어 일정 부분 차별이 해소되었다. 또 사무 특례 확
보를 통해 행정 절차가 간소화되어 광역 지방 자치 단체까지 가지 않고 특례시가 직접 권한을 갖고 신속한
의사 결정으로 행정의 효율성을 높일 수 있고, 대규모 재정 투자 사업에 대해 직접 결정하는 등 도시의 기
반 시설이 확대될 것으로 기대된다. 그럼에도 여전히 다음과 같은 한계가 있다.
첫째, 현행 법률로는 광역 지방 자치 단체가 아닌 기초 지방 자치 단체임을 명확히 하고 있어 법률적 권

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정책이 만든 가치

한에 한계가 너무 많다. 둘째, 지방 재정에 특례를 규정하고 있음에도 “다른 지방 자치 단체의 재원 감
소를 유발하거나 시ㆍ도의 도시ㆍ군 기본 계획 승인 권한을 침해하는 특례를 두어서는 안 된다”라는 부
대 의견으로 재정 특례의 한계가 명확하다. 그래서 4개 특례시는 행정안전부와 ‘특례시 지원 협의회’를
운영하면서 86개 기능 383개의 단위 사무를 검토ㆍ확정하고 자치 분권 위원회에 조속한 이양 심의를
요청하는 등 이를 실행하기 위한 제도적 장치를 마련하기 위해 노력 중이다. 아무튼 대한민국의 지방
자치 제도는 특례시 제도를 통해 한 발짝 더 나가기 위한 새로운 도전을 시작하고 있다.

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정책이 만든 가치